Pháp luật Việt Nam về thu hồi đất đối với dự án chậm triển khai - tiếp cận dưới góc độ quyền con người

Ảnh minh họa. Nguồn: baovephapluat.vn

1. Bối cảnh nghiên cứu

Trong quá trình chuyển đổi mô hình kinh tế và đẩy mạnh thu hút đầu tư, đất đai trở thành nguồn lực trung tâm cho việc triển khai các dự án phát triển kinh tế - xã hội tại Việt Nam. Việc Nhà nước giao đất, cho thuê đất cho các nhà đầu tư nhằm thực hiện các dự án được xem là một chủ trương lớn, góp phần thúc đẩy phát triển hạ tầng, tạo ra việc làm và nâng cao chất lượng cuộc sống cho người dân. Tuy nhiên, trên thực tế, không ít dự án sau khi được giao đất đã chậm triển khai, không đưa đất vào sử dụng đúng tiến độ, hoặc sử dụng không đúng mục đích, gây ra tình trạng “dự án treo” kéo dài ở nhiều địa phương. Điều này không chỉ dẫn đến lãng phí nghiêm trọng tài nguyên đất đai mà còn làm nảy sinh những hệ lụy lớn về mặt xã hội, kinh tế và pháp lý.          

Trước thực trạng đó, Luật Đất đai năm 2013 và tiếp nối là Luật Đất đai năm 2024 đã có những quy định về thu hồi đất đối với các trường hợp vi phạm tiến độ sử dụng đất, được xem như một công cụ pháp lý nhằm tăng cường kỷ cương trong quản lý đất đai và đảm bảo hiệu quả sử dụng đất theo đúng quy hoạch, kế hoạch phát triển. Tuy nhiên, quá trình thực thi cơ chế thu hồi đất này lại làm phát sinh nhiều vấn đề liên quan đến quyền con người, đặc biệt là trong bối cảnh nhà đầu tư có thể chịu thiệt hại lớn về tài sản, người dân trong vùng dự án bị ảnh hưởng gián tiếp, và các bên liên quan thiếu cơ hội tham vấn, giám sát hay tiếp cận thông tin một cách đầy đủ.

Trong bối cảnh Việt Nam là quốc gia thành viên của nhiều điều ước quốc tế quan trọng về quyền con người như Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị (ICCPR), Công ước quốc tế về các quyền kinh tế, xã hội và văn hóa (ICESCR), việc thu hồi đất cần được đặt trong khuôn khổ bảo đảm các quyền cơ bản, bao gồm quyền sở hữu, quyền được bồi thường thỏa đáng và quyền tiếp cận công lý. Bên cạnh đó, việc thực hiện thu hồi đất cũng cần bảo đảm nguyên tắc công bằng, minh bạch, có sự kiểm soát của cộng đồng và cơ chế giải quyết tranh chấp hiệu quả. Trong bối cảnh đó, việc nghiên cứu cơ chế thu hồi đất đối với các dự án chậm triển khai từ góc nhìn quyền con người không chỉ có ý nghĩa lý luận quan trọng, mà còn mang giá trị thực tiễn sâu sắc trong việc hoàn thiện pháp luật đất đai, bảo đảm hài hòa giữa yêu cầu phát triển kinh tế và bảo vệ quyền con người, là một nguyên tắc cơ bản của Nhà nước pháp quyền hiện đại.

2. Thực trạng pháp luật về thu hồi đất đối với dự án chậm triển khai tại Việt Nam

Khắc phục những bất cập trước đây, Luật Đất đai năm 2024 đã có những quy định cụ thể nhằm xử lý các trường hợp nhà đầu tư không đưa đất vào sử dụng đúng tiến độ. Theo đó, khoản 8 Điều 81 xác định một trong các căn cứ để Nhà nước thu hồi đất là “người sử dụng đất không sử dụng đất trong thời hạn 12 tháng liên tục hoặc chậm tiến độ sử dụng đất 24 tháng so với tiến độ ghi trong dự án đầu tư mà không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép gia hạn”. Đây là cơ sở pháp lý trực tiếp để xử lý tình trạng dự án chậm triển khai trên thực tế. Tuy nhiên, quá trình áp dụng quy định này trong thực tiễn cho thấy một số điểm bất cập. Cụ thể như sau:

Thứ nhất, trên thực tế, có không ít địa phương đã mở rộng phạm vi áp dụng quy định này, đơn cử như tại Thành phố Hồ Chí Minh khi cho rằng, việc dự án “dừng thi công” trong một thời gian nhất định cũng có thể bị xem là vi phạm tiến độ và là căn cứ để thu hồi đất¹. Chính cách hiểu và áp dụng mở rộng như vậy đang gây ra nhiều hệ quả pháp lý bất lợi cho các nhà đầu tư, đồng thời làm phát sinh những tranh cãi về tính hợp pháp và hợp lý của hành vi thu hồi đất trong một số trường hợp cụ thể.

Vấn đề đặt ra ở đây là việc “dừng thi công” không đồng nhất với việc “không sử dụng đất” hoặc “chậm tiến độ sử dụng đất” nếu chưa hết thời hạn đầu tư hoặc nếu việc dừng thi công có lý do chính đáng như biến động thị trường, khó khăn tài chính tạm thời, các trở ngại hành chính vốn là những yếu tố được xem xét trong các quy định về gia hạn dự án (khoản 9 Điều 81 Luật Đất đai năm 2024; khoản 1 Điều 31 Nghị định số 102/2024/NĐ-CP). Việc suy đoán chủ quan rằng việc ngừng thi công là dấu hiệu vi phạm tiến độ sử dụng đất, mà không có quy trình đánh giá, đối thoại hoặc xác minh chính thức từ các cơ quan chức năng, dẫn đến nguy cơ lạm quyền, vi phạm nguyên tắc minh bạch và chính xác trong quản lý đất đai. Hệ quả là quyền và lợi ích hợp pháp của nhà đầu tư bị xâm hại nghiêm trọng, đặc biệt là quyền tài sản, quyền được đối xử công bằng, và quyền được bảo vệ trước những quyết định hành chính - vốn là các quyền được bảo đảm theo Điều 17 ICCPR mà Việt Nam là thành viên.

Ngoài ra, việc mở rộng khái niệm “không sử dụng đất” bao gồm cả tình trạng “tạm ngừng thi công” cũng làm phát sinh nhiều rủi ro pháp lý, nhất là khi nhà đầu tư đã triển khai một phần dự án và đầu tư đáng kể về vốn, nhân lực, tài sản gắn liền với đất. Nếu đất bị thu hồi khi chưa có sự rõ ràng về hành vi vi phạm, không chỉ làm mất đi cơ hội phục hồi dự án mà còn tước bỏ quyền định đoạt tài sản đã đầu tư, gây thiệt hại nặng nề và có thể dẫn đến khiếu kiện kéo dài, ảnh hưởng đến môi trường đầu tư. Như vậy, việc các địa phương chủ động mở rộng phạm vi của quy định thu hồi đất vượt quá nội dung luật định, nhất là khi không có quy trình kiểm chứng, đánh giá lý do chậm tiến độ hoặc không trao quyền phản hồi cho nhà đầu tư, sẽ có nguy cơ vi phạm quyền con người trong lĩnh vực đầu tư và sử dụng đất đai. Điều này cho thấy một nhu cầu cấp thiết phải chuẩn hóa cách hiểu, xác định lại giới hạn pháp lý của các khái niệm “chậm tiến độ”, “không sử dụng đất” và “ngừng thi công”, đồng thời thiết lập cơ chế giải trình bắt buộc, đánh giá khách quan và bảo đảm quyền tham vấn của nhà đầu tư trong mọi tình huống thu hồi đất.

Thứ hai, pháp luật về thu hồi đất với các dự án chậm tiến độ triển khai còn thiếu tính cụ thể và minh bạch trong việc xác định rõ các “nguyên nhân chậm triển khai” dự án có thể được xem là hợp lý và được chấp nhận để gia hạn thời gian sử dụng đất. Điều này thể hiện ở chỗ, mặc dù Điều 81 Luật Đất đai năm 2024 và khoản 1 Điều 31 Nghị định số 102/2024/NĐ-CP có đề cập đến việc gia hạn trong các trường hợp bất khả kháng hoặc lý do chính đáng, tuy nhiên lại không đưa ra định nghĩa pháp lý rõ ràng hay tiêu chí đánh giá thống nhất về những lý do này. Trong thực tiễn, các yếu tố như khó khăn trong giải phóng mặt bằng, vướng mắc thủ tục hành chính, biến động kinh tế vĩ mô, khủng hoảng tài chính, đại dịch, hay thay đổi chính sách đều có thể ảnh hưởng đến tiến độ dự án; tuy nhiên, khi không có quy chuẩn pháp lý thống nhất để xác định thế nào là “bất khả kháng” hoặc “chính đáng”, việc đánh giá tính hợp lệ trở nên tùy nghi theo nhận định của từng cơ quan quản lý địa phương. Điều này dẫn đến sự thiếu nhất quán trong áp dụng pháp luật giữa các tỉnh, thành, làm phát sinh nguy cơ phân biệt đối xử và gây ra hệ quả pháp lý không công bằng giữa các chủ đầu tư trong hoàn cảnh tương tự².

Từ góc độ quyền con người, sự tùy nghi và không rõ ràng trong đánh giá lý do chậm tiến độ trực tiếp đe dọa nguyên tắc pháp quyền và quyền được đối xử công bằng trong quản trị công về vốn (là nội dung được bảo đảm tại ICCPR). Bên cạnh đó, điều này còn gián tiếp ảnh hưởng đến quyền tài sản của nhà đầu tư, khi việc gia hạn hay không gia hạn quyền sử dụng đất trở thành yếu tố quyết định khả năng duy trì dự án, bảo toàn vốn đầu tư hoặc bị áp dụng thu hồi. Đồng thời, sự thiếu minh bạch trong đánh giá và xử lý còn ảnh hưởng đến quyền tiếp cận thông tin và quyền được giải trình (right to justification) - những quyền ngày càng được ghi nhận trong quản trị đất đai hiện đại, đặc biệt trong các khuyến nghị của UN-Habitat và OECD về quyền trong quản lý tài nguyên đất. Nếu không có cơ chế xác định rõ ràng và nhất quán về các lý do hợp lệ, nhà đầu tư sẽ không có cơ sở để bảo vệ quyền và lợi ích của mình, trong khi người dân và cộng đồng cũng không thể giám sát một cách minh bạch các trường hợp được gia hạn, dễ dẫn đến nghi ngờ về tính công khai, minh bạch và nguy cơ tham nhũng trong quá trình ra quyết định hành chính. Do đó, bất cập trong quy định về nguyên nhân chậm triển khai dự án không chỉ là vấn đề kỹ thuật pháp lý, mà còn là mối đe dọa đến nhiều quyền con người cơ bản liên quan đến tài sản, công bằng pháp lý và quyền tiếp cận thông tin.

Thứ ba, tại khoản 2 Điều 35 Nghị định số 102/2024/NĐ-CP quy định trong trường hợp dự án bị chấm dứt hoạt động theo Luật Đầu tư, chủ đầu tư vẫn được tiếp tục sử dụng đất trong thời hạn tối đa 24 tháng kể từ ngày dự án bị chấm dứt. Trong khoảng thời gian này, nhà đầu tư được phép chuyển nhượng quyền sử dụng đất, chuyển nhượng hoặc bán tài sản gắn liền với đất cho tổ chức, cá nhân khác theo quy định pháp luật. Về mặt lập pháp, đây là một quy định được thiết kế với mục tiêu mở rộng thời gian xử lý hậu quả pháp lý sau khi dự án bị chấm dứt, nhằm bảo vệ nhà đầu tư khỏi thiệt hại và bảo đảm quyền sở hữu tài sản, một nguyên tắc quan trọng trong quản trị đất đai hiện đại và quyền con người. Tuy nhiên, trên thực tế, quy định này đang tồn tại nhiều bất cập nghiêm trọng, cả về kỹ thuật lập pháp lẫn hệ quả áp dụng, tiềm ẩn nguy cơ bị lợi dụng để né tránh cơ chế thu hồi đất đối với các dự án chậm triển khai hoặc không đưa đất vào sử dụng đúng mục tiêu. Cụ thể:

Một là, quy định không làm rõ phạm vi áp dụng quyền tiếp tục sử dụng đất trong 24 tháng có bao gồm cả những trường hợp dự án bị thu hồi đất do vi phạm pháp luật đất đai hay không, đặc biệt là vi phạm tiến độ sử dụng đất hoặc không đưa đất vào sử dụng. Không có sự phân biệt giữa trường hợp chấm dứt mang tính tự nguyện (tự rút lui khỏi dự án) và các trường hợp chấm dứt cưỡng chế (do vi phạm pháp luật), khiến cho các chủ đầu tư vi phạm vẫn có thể hợp pháp hóa việc “kéo dài thời gian giữ đất”, dù không thực hiện bất kỳ nghĩa vụ đầu tư nào. Điều này dẫn đến xung đột giữa cơ chế thu hồi đất bắt buộc (Điều 82 Luật Đất đai năm 2024) và quyền giữ đất thêm 24 tháng để chuyển nhượng.

Hai là, quy định hiện hành không yêu cầu sự chấp thuận của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với hoạt động chuyển nhượng trong thời gian 24 tháng, cũng như không đặt ra tiêu chí kiểm soát đối tượng nhận chuyển nhượng. Qua đó, không có sự ràng buộc pháp lý nào về năng lực tài chính, mục tiêu sử dụng đất, hay trách nhiệm triển khai dự án của bên nhận chuyển nhượng, dẫn đến nguy cơ hình thành các giao dịch chuyển nhượng lòng vòng, thiếu minh bạch. Trên thực tế, một số nhà đầu tư đã lợi dụng kẽ hở này để thành lập công ty con hoặc công ty liên kết, sau đó chuyển nhượng lại dự án cho chính công ty con, tạo nên một vòng xoay nội bộ nhằm tránh bị thu hồi đất, trong khi thực chất không có sự chuyển dịch quyền khai thác thực tế³.

Ba là, quy định hiện hành không yêu cầu bên chuyển nhượng phải chứng minh mục đích chuyển nhượng nhằm tiếp tục thực hiện dự án theo định hướng quy hoạch, cũng không có cơ chế đánh giá mức độ phù hợp giữa bên nhận chuyển nhượng với mục tiêu sử dụng đất ban đầu. Như vậy, điều này vô hình trung đã giúp các nhà đầu tư trì hoãn trách nhiệm sử dụng đất thực chất, né tránh chế tài thu hồi, và kéo dài tình trạng đất bị bỏ hoang, đầu cơ, hoặc sử dụng sai mục đích.

Hệ quả là cơ chế thu hồi đất theo Điều 82 Luật Đất đai năm 2024 trở nên thiếu hiệu lực, không tạo được sức răn đe đối với các hành vi chiếm giữ đất trái pháp luật hoặc thiếu thiện chí đầu tư. Tình trạng này đã và đang xảy ra ở nhiều địa phương, nơi các cơ quan quản lý còn lúng túng hoặc thiếu quyết đoán trong việc áp dụng biện pháp thu hồi, thậm chí tồn tại hiện tượng “nhắm mắt làm ngơ”, tạo điều kiện cho việc gia hạn không chính thức, gây suy giảm lòng tin của người dân vào pháp luật và làm méo mó thị trường đất đai. Ngoài ra, cơ chế “kéo dài thời gian hợp pháp” này cũng gây rủi ro cao cho bên thứ ba như ngân hàng, nhà thầu, tổ chức góp vốn, bởi khi quyền sử dụng đất và dự án bị chuyển nhượng qua nhiều vòng, việc xác định nghĩa vụ pháp lý và chủ thể chịu trách nhiệm trở nên khó khăn, đặc biệt nếu phát sinh tranh chấp hoặc dự án bị thu hồi sau cùng⁴.

Từ những bất cập nêu trên, có thể thấy rằng quy định tại khoản 2 Điều 35 Nghị định số 102/2024/NĐ-CP, mặc dù xuất phát từ mục tiêu bảo vệ quyền tài sản và tính ổn định của đầu tư, nhưng lại thiếu giới hạn áp dụng và tiêu chí điều kiện rõ ràng, dẫn đến tình trạng bị lợi dụng để hợp thức hóa hành vi trì hoãn, né tránh trách nhiệm sử dụng đất, cản trở hiệu quả của chính sách thu hồi đất và gây ảnh hưởng tiêu cực đến tính minh bạch, công bằng trong quản lý đất đai.

Thứ tư, về xử lý dự án chậm đưa đất vào sử dụng, pháp luật hiện hành chủ yếu tập trung chế tài đối với nhà đầu tư thông qua biện pháp thu hồi đất, trong khi lại chưa có cơ chế làm rõ trách nhiệm và xử lý đối với các chủ thể khác có thể là nguyên nhân gây ra sự chậm trễ của dự án. Cách tiếp cận này không chỉ tạo ra sự thiếu công bằng trong quản lý mà còn đặt ra vấn đề nghiêm trọng về bảo đảm quyền con người, đặc biệt là quyền được bảo hộ tài sản, quyền tự do kinh doanh và quyền tiếp cận công bằng với các thủ tục hành chính minh bạch, hiệu quả.

Theo quy định tại khoản 8 Điều 81 Luật Đất đai năm 2024, nếu sau thời gian 24 tháng gia hạn mà dự án vẫn chưa đưa đất vào sử dụng thì Nhà nước có quyền thu hồi đất mà không bồi thường cho nhà đầu tư. Tuy nhiên, trên thực tế, không phải mọi trường hợp chậm tiến độ đều xuất phát từ lỗi của nhà đầu tư. Thực tế, hầu hết doanh nghiệp đều mong muốn hoàn tất thủ tục pháp lý nhanh nhất để triển khai xây dựng, kinh doanh, hoặc ít nhất là có thể thế chấp, chuyển nhượng dự án nhằm thu hồi vốn. Việc chậm trễ trong thực tế thường bắt nguồn từ nhiều yếu tố khách quan như: thủ tục hành chính rườm rà, thiếu sự phối hợp giữa các cơ quan chức năng, chậm trễ trong công tác giải phóng mặt bằng, thay đổi quy hoạch không nhất quán hoặc quá trình thanh tra, kiểm tra kéo dài không rõ ràng⁵. Tuy nhiên, hệ thống pháp luật hiện hành lại chưa có quy định để xác định rõ nguyên nhân chậm trễ và phân định trách nhiệm giữa các bên, dẫn đến việc nhà đầu tư - kể cả trong trường hợp không có lỗi vẫn phải gánh chịu hậu quả pháp lý nặng nề⁶. Điều này không chỉ tạo ra sự bất bình đẳng giữa các chủ thể trong quan hệ pháp lý mà còn xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của nhà đầu tư, trái với các nguyên tắc cơ bản về bảo đảm quyền con người trong lĩnh vực kinh tế và tài sản được ghi nhận tại Hiến pháp Việt Nam 2013 (Điều 32 và Điều 33), cũng như các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên, nhất là ICESCR.

Thứ năm, tại khoản 8 Điều 81 Luật Đất đai năm 2024 xác định Nhà nước có quyền thu hồi đất của nhà đầu tư chậm đưa đất vào sử dụng mà không bồi thường về đất và tài sản gắn liền với đất. Quy định này tăng cường kỷ cương, kỷ luật trong sử dụng đất và khắc phục tình trạng dự án treo, đầu cơ đất đai, nhưng khi áp dụng vào thực tế lại bộc lộ nhiều bất cập nghiêm trọng, đặc biệt là trong các trường hợp dự án đã có mức độ triển khai nhất định hoặc đã hình thành quan hệ dân sự - tài sản - lao động có yếu tố xã hội phức tạp. Ví dụ, tại tỉnh Quảng Ninh rất nhiều dự án, đặc biệt là dự án kinh doanh hạ tầng khu dân cư hoặc khu công nghiệp, đã tiến hành ký hợp đồng góp vốn, đặt cọc, hợp tác đầu tư với hàng chục, thậm chí hàng trăm hộ dân. Việc Nhà nước thu hồi toàn bộ đất và không bồi thường tài sản có thể khiến các bên thứ ba bị ảnh hưởng nghiêm trọng đến quyền lợi, phát sinh tranh chấp dân sự và khiếu kiện kéo dài⁷. Ngoài ra, nhiều dự án đã đầu tư xây dựng một phần, như nhà xưởng, kho bãi, máy móc thiết bị, hoặc một số hạng mục hạ tầng chính, cho thấy nhà đầu tư không hoàn toàn buông bỏ dự án mà có triển khai thực tế dù chậm. Nếu áp dụng cứng nhắc quy định thu hồi không bồi thường, không xem xét mức độ hoàn thành, nguyên nhân chậm tiến độ (như khó khăn tài chính, thay đổi chính sách, chậm phê duyệt thủ tục hành chính), thì sẽ dẫn đến sự tước đoạt tài sản đầu tư hợp pháp một cách tuyệt đối, vi phạm nghiêm trọng quyền tài sản đã được ghi nhận trong Điều 32 Hiến pháp năm 2013, Điều 17 Công ước ICCPR và các nguyên tắc của pháp quyền.

Không chỉ dừng lại ở rủi ro pháp lý, việc thu hồi đất toàn bộ trong những trường hợp này còn gây tổn thất kinh tế - xã hội nghiêm trọng, có thể dẫn tới phá sản doanh nghiệp, mất việc làm hàng loạt, gián đoạn chuỗi cung ứng, đặc biệt trong các ngành sản xuất hoặc dịch vụ quy mô lớn. Đồng thời, khi không có chính sách bồi thường hoặc cơ chế chuyển tiếp rõ ràng, nhiều nhà đầu tư có thể không còn khả năng trả nợ ngân hàng, dẫn đến rủi ro tài chính lan rộng sang hệ thống tín dụng và thị trường vốn, ảnh hưởng tiêu cực đến môi trường đầu tư quốc gia. Ở góc độ xã hội, việc thu hồi đất mà không cân nhắc mức độ hoàn thành và đầu tư thực tế còn có thể dẫn đến phản ứng tập thể từ các nhà đầu tư nhỏ lẻ, hộ dân góp vốn, công nhân mất việc, gây bất ổn xã hội và mất niềm tin vào tính công bằng, hợp lý của chính sách pháp luật.

Thứ sáu, quy định tại khoản 5 Điều 12 Nghị định số 151/2025/NĐ-CP giao trách nhiệm cho Ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh trong việc rà soát, xử lý và công bố công khai các dự án không đưa đất vào sử dụng trong 12 tháng liên tục, chậm tiến độ 24 tháng, hoặc được gia hạn/chậm tiến độ do bất khả kháng. Mặc dù quy định này thể hiện một bước tiến về yêu cầu minh bạch hóa và nâng cao trách nhiệm giải trình trong quản lý đất đai, song vẫn bộc lộ nhiều bất cập nghiêm trọng cả về kỹ thuật lập pháp lẫn thực tiễn thi hành. Cụ thể: (i) quy định không nêu rõ hình thức, thời điểm, thời hạn lưu trữ và nền tảng công bố công khai, khiến việc triển khai thiếu thống nhất giữa các địa phương và không đảm bảo quyền tiếp cận thông tin - một quyền hiến định theo Điều 25 Hiến pháp năm 2013 và được công nhận tại Điều 19 Công ước ICCPR; (ii) không có cơ chế giám sát độc lập hoặc chế tài đối với trường hợp UBND không thực hiện hoặc thực hiện hình thức việc công bố, dễ dẫn đến hiện tượng né tránh trách nhiệm hoặc che giấu thông tin nhằm bảo vệ lợi ích nhóm; (iii) thiếu sự kết nối với hệ thống cơ sở dữ liệu đất đai quốc gia, trong khi yêu cầu “rà soát” đòi hỏi nền tảng số hóa, liên thông, và chuẩn hóa dữ liệu giữa các cơ quan quản lý điều mà Việt Nam vẫn còn yếu và phân tán theo nhiều báo cáo giám sát của Quốc hội; (iv) việc không quy định quyền phản hồi, yêu cầu đính chính hoặc bảo lưu thông tin từ phía nhà đầu tư dẫn đến nguy cơ công bố sai, ảnh hưởng tiêu cực đến danh tiếng, quan hệ tín dụng và quyền tiếp cận vốn của doanh nghiệp, nhất là trong các trường hợp đang hoàn thiện thủ tục gia hạn hợp pháp. Đáng lo ngại hơn, việc không phân loại rõ giữa các dự án vi phạm, được gia hạn hợp pháp và các trường hợp bất khả kháng dễ khiến công bố bị hiểu sai, ảnh hưởng đến quyền được thông tin chính xác và quyền được bảo vệ uy tín, những yếu tố cốt lõi trong tiếp cận công bằng và quản trị minh bạch. Từ các điểm nêu trên, có thể thấy rằng, mặc dù hướng đến minh bạch hóa thông tin về sử dụng đất, quy định tại khoản 5 Điều 12 lại đang tồn tại nhiều lỗ hổng cả về nội dung lẫn hình thức, có nguy cơ xâm phạm các quyền con người cơ bản như quyền tiếp cận thông tin, quyền được phản hồi, quyền được bảo vệ tài sản và danh dự, nếu không được sửa đổi, bổ sung và hướng dẫn thực thi một cách rõ ràng và chặt chẽ hơn.

Thứ bảy, trên cơ sở khoản 3 Điều 254 Luật Đất đai năm 2024 quy định điều khoản chuyển tiếp của Luật Đất đai năm 2024, theo đó phân biệt giữa trường hợp “đã có” và “chưa có” quyết định thu hồi đất trước ngày luật có hiệu lực để áp dụng cách xử lý khác nhau, tiềm ẩn những bất cập đáng lo ngại khi tiếp cận từ góc độ quyền con người. Cụ thể, đối với những trường hợp vi phạm chậm đưa đất vào sử dụng nhưng chưa bị ra quyết định thu hồi, nhà đầu tư có thể được áp dụng các cơ chế “nới lỏng” mới như gia hạn tiến độ, đánh giá lại lý do khách quan (khoản 8, 9 Điều 81 Luật Đất đai năm 2024); ngược lại, nếu đã có quyết định thu hồi thì không được hưởng bất kỳ hình thức rà soát hay xem xét lại nào, dù bản thân quyết định đó có thể được ban hành dựa trên khung pháp lý cũ còn thiếu minh bạch, thiếu đánh giá yếu tố bất khả kháng hoặc chưa đảm bảo quyền tham vấn của nhà đầu tư và người dân bị ảnh hưởng⁸.

Hơn nữa, việc không cho phép xem xét lại quyết định thu hồi đất theo khung pháp luật mới làm phát sinh nguy cơ tước đoạt quyền tài sản mà không tạo điều kiện cho người bị ảnh hưởng thực hiện quyền được khiếu nại hoặc bảo vệ tài sản hợp pháp của mình. Trong khi đó, Luật Đất đai mới lại không quy định rõ về tiêu chí thế nào là “văn bản xác định hành vi vi phạm” để làm căn cứ phân loại, càng làm gia tăng nguy cơ tùy nghi trong thực thi, ảnh hưởng trực tiếp đến quyền được tiếp cận thông tin, quyền được tham gia vào quá trình ra quyết định và quyền được bảo vệ tài sản - những quyền thiết yếu được ghi nhận rộng rãi trong các tiêu chuẩn pháp lý quốc tế. Bên cạnh đó, việc thiếu quy định bảo vệ quyền lợi của bên thứ ba như người góp vốn, tổ chức tín dụng hoặc cộng đồng dân cư cũng khiến quy định này có nguy cơ trở thành nguồn gốc xâm phạm quyền và lợi ích chính đáng của nhiều nhóm xã hội khác nhau. Như vậy, quy định này mặc dù có tính kỹ thuật chuyển tiếp, nhưng nếu không được sửa đổi hoặc hướng dẫn cụ thể, sẽ trở thành điểm nghẽn làm suy giảm hiệu lực thực thi pháp luật, đồng thời gây ảnh hưởng đến thực hiện quyền con người trong quản lý và sử dụng đất đai.

3. Kiến nghị hoàn thiện

Từ những bất cập được phân tích nêu trên, có thể thấy rằng hệ thống pháp luật hiện hành về thu hồi đất đối với các dự án chậm đưa đất vào sử dụng vẫn còn thiếu thống nhất, chưa bảo đảm cân bằng giữa yêu cầu quản lý nhà nước và quyền lợi chính đáng của nhà đầu tư. Để khắc phục tình trạng này, đồng thời bảo đảm thực thi hiệu quả Luật Đất đai năm 2024 trong thực tiễn, cần thiết phải đưa ra một hệ thống kiến nghị cụ thể nhằm hoàn thiện khung pháp lý theo hướng minh bạch, công bằng và tôn trọng quyền con người trong quản lý và sử dụng đất đai. Cụ thể:

Thứ nhất, cần có hướng dẫn pháp lý thống nhất để làm rõ và chuẩn hóa khái niệm “chậm tiến độ sử dụng đất”, “không sử dụng đất” và “ngừng thi công”, nhằm hạn chế tình trạng các địa phương diễn giải mở rộng theo cách chủ quan, gây bất lợi cho nhà đầu tư. Việc dừng thi công có lý do chính đáng như biến động thị trường, khó khăn tài chính tạm thời hoặc vướng mắc thủ tục hành chính không thể được xem mặc nhiên là vi phạm tiến độ nếu chưa hết thời hạn thực hiện dự án. Do đó, cần thiết lập một quy trình đánh giá khách quan trước khi ra quyết định thu hồi đất, bao gồm thẩm định của cơ quan chuyên môn, đối thoại bắt buộc với nhà đầu tư và thời gian phản hồi tối thiểu 30 ngày. Đồng thời, pháp luật cần nghiêm cấm việc các địa phương tự ý mở rộng phạm vi xử lý hành vi vi phạm ngoài nội dung được quy định tại Luật Đất đai và các văn bản hướng dẫn thi hành.

Thứ hai, pháp luật cần được sửa đổi để cụ thể hóa các nguyên nhân “bất khả kháng” hoặc “chính đáng” có thể được chấp nhận làm căn cứ gia hạn tiến độ sử dụng đất. Khoản 9 Điều 81 Luật Đất đai 2024 và khoản 1 Điều 31 Nghị định số 102/2024/NĐ-CP hiện chỉ nêu khái quát mà không đưa ra tiêu chí đánh giá rõ ràng, dẫn đến tình trạng mỗi địa phương tự quyết định theo quan điểm chủ quan, gây thiếu công bằng giữa các nhà đầu tư. Do đó, cần xây dựng danh mục các lý do hợp lệ mang tính hướng dẫn mở, đồng thời thiết lập cơ chế đánh giá độc lập và công khai hồ sơ gia hạn để đảm bảo tính minh bạch và công bằng trong áp dụng pháp luật.

Thứ ba, cần sửa đổi quy định tại khoản 2 Điều 35 Nghị định số 102/2024/NĐ-CP để tránh việc lợi dụng thời gian 24 tháng sau khi dự án bị chấm dứt nhằm né tránh cơ chế thu hồi đất. Việc cho phép tiếp tục sử dụng đất trong 24 tháng nên chỉ áp dụng đối với các trường hợp chấm dứt dự án vì lý do chính đáng hoặc bất khả kháng, không áp dụng với các dự án bị thu hồi do vi phạm pháp luật đất đai. Đồng thời, mọi hoạt động chuyển nhượng quyền sử dụng đất hoặc tài sản trong thời gian này cần có sự chấp thuận bằng văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền và phải kiểm soát chặt chẽ bên nhận chuyển nhượng về năng lực tài chính, mục tiêu sử dụng đất và trách nhiệm triển khai dự án nhằm ngăn chặn tình trạng chuyển nhượng nội bộ hoặc hình thức.

Thứ tư, cần xây dựng cơ chế pháp lý rõ ràng để xác định và phân định trách nhiệm giữa nhà đầu tư và cơ quan nhà nước khi dự án chậm triển khai. Nhiều trường hợp chậm tiến độ không xuất phát từ lỗi của nhà đầu tư mà do vướng mắc giải phóng mặt bằng, thủ tục hành chính kéo dài, hay thay đổi quy hoạch bất nhất. Việc pháp luật hiện hành chưa có quy định làm rõ trách nhiệm tương ứng dẫn đến hậu quả là nhà đầu tư phải gánh chịu toàn bộ rủi ro pháp lý, kể cả trong trường hợp không có lỗi. Do đó, cần bổ sung quy định bắt buộc phải xác định nguyên nhân chậm tiến độ theo hướng khách quan, có trách nhiệm kiểm chứng từ nhiều phía và loại trừ trách nhiệm của nhà đầu tư trong các trường hợp lỗi thuộc về cơ quan hành chính hoặc nguyên nhân khách quan.

Thứ năm, cần sửa đổi khoản 8 Điều 81 Luật Đất đai năm 2024 theo hướng phân loại các dự án chậm tiến độ dựa trên mức độ thực hiện thực tế và nguyên nhân khách quan hay chủ quan. Việc áp dụng biện pháp thu hồi đất không bồi thường một cách cứng nhắc, ngay cả trong trường hợp nhà đầu tư đã triển khai một phần dự án hoặc hình thành các quan hệ dân sự, lao động, tài sản gắn liền với đất là không phù hợp với nguyên tắc bảo vệ quyền tài sản và đầu tư hợp pháp. Vì vậy, cần thiết kế cơ chế xử lý linh hoạt, cho phép đánh giá thực tế mức độ thực hiện, cho chuyển nhượng có kiểm soát hoặc bồi thường phần giá trị đã đầu tư, đồng thời bảo vệ quyền lợi của các bên thứ ba như ngân hàng, người góp vốn và người lao động.

Thứ sáu, quy định tại khoản 5 Điều 12 Nghị định số 151/2025/NĐ-CP cần được hướng dẫn thi hành một cách chi tiết để đảm bảo quyền tiếp cận thông tin và quyền phản hồi của nhà đầu tư. Việc công bố danh sách các dự án chậm triển khai cần phải được thực hiện trên nền tảng thống nhất, có quy định về thời điểm, hình thức, thời gian lưu trữ và cơ chế xử lý thông tin sai lệch hoặc yêu cầu chỉnh sửa từ phía doanh nghiệp. Bên cạnh đó, việc công khai cần kết nối với cơ sở dữ liệu đất đai quốc gia và có sự giám sát độc lập nhằm ngăn chặn nguy cơ lạm dụng hoặc công bố thiếu chính xác làm ảnh hưởng đến danh dự, uy tín và khả năng tiếp cận vốn của doanh nghiệp.

Thứ bảy, điều khoản chuyển tiếp tại khoản 3 Điều 254 Luật Đất đai năm 2024 cần được điều chỉnh để bảo đảm nguyên tắc công bằng và quyền được xét xử lại theo pháp luật mới trong các trường hợp chưa thực hiện thu hồi đất. Việc cứng nhắc áp dụng quy định cũ cho các trường hợp đã có quyết định thu hồi, kể cả khi quyết định đó được ban hành trong bối cảnh chưa có quy định rõ ràng về quyền tham vấn hay đánh giá nguyên nhân khách quan, là không phù hợp với yêu cầu bảo đảm quyền tài sản và quyền khiếu nại. Do đó, cần cho phép rà soát lại các trường hợp bị thu hồi chưa hoàn tất thực tế, quy định tiêu chí xác định “hành vi vi phạm” rõ ràng và bổ sung cơ chế bảo vệ quyền lợi của bên thứ ba trong các giao dịch liên quan đến đất bị thu hồi.

4. Kết luận

Việc thu hồi đất đối với các dự án chậm đưa đất vào sử dụng là một công cụ quản lý quan trọng nhằm đảm bảo hiệu quả sử dụng đất, ngăn chặn tình trạng đầu cơ, dự án “treo” và lãng phí tài nguyên quốc gia. Tuy nhiên, thực tiễn áp dụng các quy định liên quan hiện nay vẫn còn nhiều vướng mắc, đặc biệt là tình trạng diễn giải mở rộng, áp dụng không thống nhất, thiếu cơ chế đánh giá khách quan và không bảo đảm đầy đủ quyền lợi hợp pháp của nhà đầu tư cũng như các bên liên quan. Những bất cập này không chỉ ảnh hưởng đến hiệu lực thi hành của pháp luật đất đai mà còn làm suy giảm niềm tin vào môi trường đầu tư, đặt ra thách thức lớn trong bảo đảm các quyền con người cơ bản như quyền tài sản, quyền được đối xử công bằng và quyền tiếp cận thông tin.

Trong bối cảnh Luật Đất đai năm 2024 vừa được ban hành và đang bước vào giai đoạn triển khai, việc sớm hoàn thiện các quy định hướng dẫn chi tiết, minh định rõ ràng trách nhiệm giữa các bên, kiểm soát chặt chẽ quá trình áp dụng chế tài thu hồi đất và tăng cường cơ chế bảo vệ quyền lợi nhà đầu tư là yêu cầu cấp thiết. Chỉ khi bảo đảm được sự minh bạch, nhất quán và hợp lý trong chính sách thu hồi đất, Việt Nam mới có thể xây dựng được một môi trường pháp lý ổn định, công bằng và thúc đẩy phát triển bền vững trong quản lý, khai thác và sử dụng đất đai./.

Nguyễn Thành Phương

Khoa Luật, Trường Đại học Nam Cần Thơ

Bài viết được đăng trên Tạp chí Pháp luật về quyền con người số 49 (10/2025)

---

Tài liệu trích dẫn

(1) Phương Uyên, TP HCM rà soát, thu hồi dự án chậm triển khai, https://vnexpress.net/tp-hcm-ra-soat-thu-hoi-du-an-cham-trien-khai-4896244.html, truy cập ngày 29/6/2025.

(2) Nguyễn Thành Phương- Trần Lê Đăng Phương, Thu hồi đất đối với chủ đầu tư chậm đưa đất vào sử dụng hoặc sử dụng đất chậm tiến độ - thực trạng và hướng hoàn thiện, Kỷ yếu Hội thảo “Tác động kinh tế  - xã hội của Luật Đất đai năm 2024” do Trường Đại học Mở Thành phố Hồ Chí Minh, ngày 12/11/2024, tr.178.

(3) Ngọc Mai, Cần bịt kẽ hở thành lập công ty “ma”, https://cand.com.vn/kinh-te-van-hoa-the-thao/can-bit-ke-ho-thanh-lap-cong-ty-ma-i738743/, truy cập ngày 30/6/2025.

(4) Nguyễn Thị Nga, Tiếp cận đất đai của các doanh nghiệp trong sản xuất kinh doanh, Kỷ yếu hội thảo khoa học Góp ý dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi), Hà Nội ngày 9/3/2023, tr.48.

(5) Đình Sơn (2024), Dự án 'treo' sẽ bị thu hồi, không bồi hoàn, https://thanhnien.vn/du-an-treo-se-bi-thu-hoi-khong-boi-hoan-185240708224400076.htm, truy cập ngày 30/6/2025.

(6) Phan Thị Hương Giang, quy định pháp luật về giá đất đối với việc thực hiện  quy hoạch sử dụng đất tại Việt Nam, Kỷ yếu hội thảo khoa học “Phát triển bền vững thị trường bất động sản trong bối cảnh mới, Trường Đại học Kinh tế- Tp.HCM, ngày 11/3/2022, tr.780.

(7) Bảo Bình (2023), Cần tháo gỡ những khó khăn trong thu hồi các dự án chậm tiến độ, https://baoquangninh.vn/can-thao-go-nhung-kho-khan-trong-thu-hoi-cac-du-an-cham-tien-do-3262722.html, truy cập ngày 30/6/2025.

(8) Nguyễn Thành Phương - Trần Lê Đăng Phương, Thu hồi đất đối với chủ đầu tư chậm đưa đất vào sử dụng hoặc sử dụng đất chậm tiến độ - thực trạng và hướng hoàn thiện, Kỷ yếu Hội thảo “Tác động kinh tế  - xã hội của Luật Đất đai năm 2024” do Trường Đại học Mở Thành phố Hồ Chí Minh, ngày 12/11/2024, tr.178.