Thực hiện nguyên tắc hạn chế quyền tiếp cận thông tin của công dân ở Việt Nam hiện nay

1. Cơ sở pháp lý của nguyên tắc hạn chế quyền tiếp cận thông tin ở Việt Nam hiện nay

Quyền tiếp cận thông tin (TCTT) là một trong các quyền cơ bản của con người, của công dân đã được ghi nhận trong Tuyên ngôn phổ quát về nquyền con người của Liên Hợp quốc năm 1948 và Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị năm 1966 mà Việt Nam là thành viên. Hiến pháp năm 2013 cũng xác định quyền TCTT là quyền cơ bản của công dân. Theo đó, nguyên tắc hạn chế quyền TCTT được thể hiện trong các quy định cơ bản sau:

Thứ nhất, ở phương diện pháp luật quốc tế, khoản 3 Điều 19 Công ước quốc tế về các quyền dân sự, chính trị năm 1966 của Đại hội đồng Liên hợp quốc đã vạch ra những giới hạn cần thiết, theo đó, trong một số tình huống nhất định, vì lợi ích chung của xã hội hoặc lợi ích riêng của cá nhân, cơ quan nắm giữ thông tin có thể hạn chế không cung cấp thông tin cho người yêu cầu TCTT: “Việc thực hiện những quyền quy định tại khoản 2 điều này kèm theo những nghĩa vụ và trách nhiệm đặc biệt. Do đó, việc này có thể phải chịu một số hạn chế nhất định, tuy nhiên, những hạn chế này phải được quy định trong pháp luật và là cần thiết để: a) Tôn trọng các quyền hoặc uy tín của người khác, b) Bảo vệ an ninh quốc gia hoặc trật tự công cộng, sức khoẻ hoặc đạo đức của xã hội”. Như vậy, với mục đích bảo đảm quyền TCTT, tránh việc lạm dụng các tình huống “ngoại lệ”, việc giới hạn thực hiện quyền TCTT phải được quy định cụ thể trong pháp luật quốc gia.

Thứ hai, ở phương diện pháp luật Việt Nam, nguyên tắc hạn chế quyền TCTT được ghi nhận từ văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất đến văn bản luật.

Nhằm tương thích với pháp luật quốc tế mà Việt Nam là thành viên, lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến Việt Nam, một nguyên tắc chung về giới hạn quyền với tính cách là tư tưởng chủ đạo, định hướng cho việc xác định giới hạn đối với tất cả các quyền đã được quy định tại  khoản 2 Điều 14 Hiến pháp năm 2013: “Quyền con người, quyền công dân chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của luật trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khoẻ của cộng đồng”. Theo quy định này, để hạn chế quyền con người, quyền công dân phải thỏa mãn đồng thời ba điều kiện: thứ nhất, về hình thức: sự hạn chế phải được quy định rõ ràng trong văn bản luật (chứ không phải pháp luật); thứ hai, về mục đích: chỉ được áp dụng trong trường hợp cần thiết; và, thứ ba, về nội dung: việc hạn chế chỉ được thực hiện trong 6 lĩnh vực (không phải mọi lĩnh vực) là: quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khoẻ của cộng đồng. Bên cạnh đó, khoản 4 Điều 15 Hiến pháp năm 2013 cũng quy định: “Việc thực hiện quyền con người, quyền công dân không được xâm phạm lợi ích quốc gia, dân tộc, quyền và lợi ích hợp pháp của người khác”. Quyền TCTT được Hiến pháp năm 2013 ghi nhận tại Điều 25: “Công dân có quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí, tiếp cận thông tin, hội họp, lập hội, biểu tình. Việc thực hiện các quyền này do pháp luật quy định”. Như vậy, với tính chất là quyền cơ bản của công dân được Hiến pháp năm 2013 ghi nhận thì quyền TCTT cũng là một quyền có giới hạn và việc hạn chế quyền TCTT phải tuân theo các quy định của văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất.

- Trên cơ sở quy định của Hiến pháp năm 2013, Luật TCTT năm 2016 xác định việc hạn chế quyền TCTT là một trong những nguyên tắc bảo đảm quyền TCTT: “Việc hạn chế quyền tiếp cận thông tin phải do luật định trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng” (khoản 4 Điều 3) và “Việc thực hiện quyền tiếp cận thông tin của công dân không được xâm phạm lợi ích quốc gia, dân tộc, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức hoặc của người khác” (khoản 5 Điều 3).

Nguyên tắc hạn chế quyền TCTT của công dân là những nguyên lí, những tư tưởng chỉ đạo có tính then chốt, xuất phát điểm, làm cơ sở cho việc hạn chế quyền TCTT của công dân của các chủ thể có thẩm quyền. Quy định của pháp luật về nguyên tắc hạn chế quyền TCTT góp phần bổ sung việc bảo đảm thực hiện quyền TCTT của công dân.

Quy định của pháp luật về nguyên tắc hạn chế quyền tiếp cận thông tin

góp phần bổ sung việc bảo đảm thực hiện quyền tiếp cận thông tin của công dân. Nguồn: phapluatxahoi.kinhtedothi.vn.

2. Thực trạng nguyên tắc hạn chế quyền tiếp cận thông tin ở Việt Nam hiện nay

Trước khi có Luật TCTT năm 2016, có nhiều văn bản dưới luật có quy định mang tính hạn chế quyền TCTT hoặc quy định hạn chế quyền TCTT không thuộc một trong các trường hợp được hạn chế theo quy định của khoản 2 Điều 14 Hiến pháp năm 2013¹. Vì vậy, để khắc phục bất cập trên, Luật TCTT năm 2016 quy định việc hạn chế quyền TCTT phải do luật định, trong trường hợp cần thiết, vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng là nguyên tắc bảo đảm quyền TCTT. Theo cách hiểu phổ biến trên thế giới, sự hạn chế đối với một quyền con người nào đó được hiểu là việc nhà nước không cho phép các chủ thể thụ hưởng quyền có thể thực hiện quyền đó ở mức độ tuyệt đối. Nếu nhà nước không đặt ra quy phạm dưới Hiến pháp để giới hạn phạm vi áp dụng một quyền hiến định nào đó, thì về nguyên tắc chủ thể thụ hưởng có thể thực hiện quyền đó một cách tuyệt đối, hay nói cách khác, quyền đó không bị hạn chế². Để bảo đảm việc hạn chế quyền TCTT phải do luật định trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng, Luật TCTT năm 2016 đã quy định chỉ công dân là chủ thể thực hiện quyền TCTT; thông tin công dân được tiếp cận; thông tin công dân không được tiếp cận và thông tin công dân được tiếp cận có điều kiện... Luật TCTT năm 2016 là đạo luật hiếm hoi có quy định về hạn chế của chủ thể và hạn chế nội dung thực hiện quyền, còn hầu hết các luật, bộ luật khác ít quan tâm³. Tuy nhiên, thực tiễn thực hiện nguyên tắc này đã phát sinh một số hạn chế, bất cập sau đây:

Thứ nhất, nguyên tắc trực tiếp hạn chế quyền công dân được quy định tại khoản 2 Điều 14 Hiến pháp năm 2013 chỉ ra 6 cơ sở để hạn chế quyền công dân vì lợi ích công cộng, bao gồm: quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng. Trong khi đó, khoản 2 Điều 6 Luật TCTT năm 2016 lại quy định: “Thông tin mà nếu để tiếp cận sẽ gây nguy hại đến lợi ích của Nhà nước, ảnh hưởng xấu đến quốc phòng, an ninh quốc gia, quan hệ quốc tế, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng; gây nguy hại đến tính mạng, cuộc sống hoặc tài sản của người khác; thông tin thuộc bí mật công tác; thông tin về cuộc họp nội bộ của cơ quan nhà nước; tài liệu do cơ quan nhà nước soạn thảo cho công việc nội bộ”. Như vậy, việc hạn chế quyền TCTT của người dân trong Luật TCTT năm 2016 là rộng hơn so với quy định về giới hạn quyền công dân của Hiến pháp năm 2013⁴.

Thứ hai, hiện nay, chưa có bất kỳ quy định pháp luật hướng dẫn cụ thể các trường hợp hạn chế quyền TCTT được đưa ra tại Điều 6, Điều 7 của Luật TCTT năm 2016. Như vậy, việc xem xét, cân nhắc lợi ích công cộng, sức khỏe của cộng đồng sẽ phụ thuộc vào ý chí chủ quan của cơ quan cung cấp thông tin và điều đó có thể tất yếu dẫn đến sự tùy tiện, không minh bạch. Do đó, sẽ không loại trừ trường hợp các cơ quan cung cấp thông tin viện lý do để hạn chế quyền TCTT của người dân, lảng tránh cung cấp thông tin nhằm tạo thuận lợi, giảm trách nhiệm cho cơ quan mình. Bên cạnh đó, việc giao cho cơ quan cung cấp thông tin xem xét, cân nhắc lợi ích công cộng, sức khỏe của cộng đồng sẽ dẫn đến tình trạng không thống nhất trong triển khai thực hiện. Bởi mỗi cơ quan cung cấp thông tin có thể sẽ có quan điểm riêng khi đưa ra lý do khi xem xét, cân nhắc lợi ích công cộng, sức khỏe cộng đồng⁵. Theo báo cáo của một số Bộ, ngành, địa phương, do chưa có văn bản hướng dẫn cụ thể tiêu chí các loại thông tin theo quy định tại khoản 2 Điều 6 Luật TCTT năm 2016 mà chủ yếu dựa vào ý chí chủ quan của cán bộ đầu mối nên chưa thống nhất trong triển khai thực hiện; chưa có quy định hướng dẫn thế nào là lý do chính đáng, những trường hợp nào được coi là có lý do chính đáng để cơ quan nhà nước từ chối cung cấp thông tin nên gây khó khăn cho cán bộ, công chức làm nhiệm vụ cung cấp thông tin tại các cơ quan, địa phương⁶.

Thứ ba, giới hạn quyền không chỉ được thể hiện ở việc vạch định phạm vi nội dung quyền mà còn được thể hiện ở cách thức ghi nhận quyền. Theo đó, giới hạn quyền thường được thể hiện ở sự ghi nhận, xác định phạm vi chủ thể có quyền, chủ thể có nghĩa vụ hoặc ở cách thức xác định phạm vi các hình thức pháp lý ghi nhận quyền hay cụ thể hoá việc thực hiện quyền⁷. Do đó, cần chú ý đến các quy định về chủ thể có quyền, chủ thể có nghĩa vụ và điều kiện, quy trình, thủ tục để chủ thể quyền thực hiện. Nếu không, các quy định này có thể dẫn đến việc hạn chế quyền một cách tùy tiện⁸. Tuy nhiên, các quy định này về quyền TCTT còn nặng về quản lí nhà nước, chứ chưa tiếp cận dưới góc độ là quyền của công dân. Mặc dù đã ghi nhận mọi công dân đều bình đẳng, không bị phân biệt đối xử trong việc thực hiện quyền TCTT là một nguyên tắc bảo đảm quyền TCTT, nhưng trong quy định đã có sự phân biệt đối xử giữa công dân cư trú và công dân khác khi TCTT⁹. Theo quy định, khi yêu cầu cung cấp thông tin, người yêu cầu phải cung cấp lí do, mục đích cung cấp thông tin¹⁰. Cần phải thấy rằng, nếu thông tin mà công dân yêu cầu là thông tin được phép cung cấp thì lí do, mục đích của việc sử dụng thông tin không phải là vấn đề quan trọng. Chính vì vậy, pháp luật quốc tế và pháp luật của nhiều quốc gia trên thế giới không có quy định rằng người yêu cầu phải nêu lí do, mục đích của việc sử dụng thông tin.

Thứ tư, cơ chế bảo vệ quyền TCTT của công dân còn thiếu và hạn chế.

Cơ chế bảo vệ quyền TCTT của công dân có vai trò hết sức quan trọng trong việc thực hiện nguyên tắc này. Thậm chí, có quan điểm còn cho rằng, cơ chế bảo vệ, kiểm soát hạn chế quyền còn quan trọng hơn việc ghi nhận quyền¹¹. Tuy nhiên, cơ chế bảo vệ quyền TCTT của công dân còn chưa đầy đủ và hạn chế cả về cơ sở pháp lý cũng như thực tiễn thực hiện. Chẳng hạn, công dân được thực hiện các quyền khiếu nại, tố cáo và khởi kiện để yêu cầu các cơ quan nhà nước có thẩm quyền để bảo vệ quyền TCTT của mình nếu bị xâm hại và việc khiếu nại, khởi kiện, tố cáo trong việc TCTT được thực hiện theo quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo và pháp luật về tố tụng hành chính. Nhưng Luật Khiếu nại năm 2011 chỉ cho phép công dân khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước, mà không phải mọi quyết định, hành vi của các cơ quan nhà nước (trong khi mọi cơ quan nhà nướcc đều phải có nghĩa vụ cung cấp thông tin); Luật Tố cáo năm 2018 quy định công dân báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về hành vi vi phạm pháp luật của bất kỳ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Nhưng để công dân xác định hành vi nào là hành vi vi phạm pháp luật thì rất là khó, thậm chí không thể được. Luật Tố tụng hành chính năm 2015 được sửa đổi, bổ sung năm 2019 cũng quy định công dân chỉ được khởi kiện quyết định hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước ban hành hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành quyết định về vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể và hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật (Điều 3). Quy định này cũng bó hẹp phạm vi đối với công dân khi thực hiện quyền TCTT. Mặt khác, việc công dân tự mình cung cấp chứng cứ để chứng minh yêu cầu của mình là có căn cứ và hợp pháp thì cũng rất khó khăn. Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017 chỉ quy định phạm vi trách nhiệm bồi thường trong trường hợp thực hiện hành vi bị nghiêm cấm theo quy định của Luật TCTT năm 2016 về cố ý cung cấp thông tin sai lệch mà không đính chính và không cung cấp lại thông tin. Trong khi đó, hành vi bị nghiêm cấm theo quy định của Luật TCTT năm 2016 đối với cơ quan có nghĩa vụ cung cấp thông tin rộng hơn rất nhiều so với phạm vi quy định trong Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017. Do đó, dẫn đến việc chưa đủ cơ sở pháp lý để truy cứu trách nhiệm pháp lý đối với các cơ quan nhà nước, đội ngũ cán bộ, công chức nếu có các hành vi bị nghiêm cấm mà gây thiệt hại cho công dân... Đặc biệt, cơ quan nhà nước có nghĩa vụ cung cấp thông tin, nhưng hiện nay lại không có bất kỳ chế tài nào được đặt ra nếu có phát sinh vi phạm pháp luật. Với tất cả những bất cập đó thì rất khó bảo vệ nhanh chóng, thỏa đáng quyền TCTT của công dân, thậm chí có thể dẫn đến khả năng hạn chế tùy tiện quyền này trên thực tế.

Qua phân tích trên, cho thấy sự “lúng túng” khi cụ thể hóa nguyên tắc hạn chế quyền TCTT của công dân, đồng thời, quyền TCTT của công dân chưa được sự quan tâm thích đáng của nhiều cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Vì vậy, cần thiết phải có các giải pháp nhằm góp phần thực hiện hiệu quả nguyên tắc hạn chế quyền TCTT của công dân trên thực tế.

3. Đề xuất giải pháp nhằm thực hiện quyền tiếp cận thông tin ở Việt Nam hiện nay

Thứ nhất, việc hạn chế quyền TCTT là tất yếu và khách quan. Tuy nhiên, với cách thức quy định về nguyên tắc này trong Luật TCTT năm 2016 thì mới chỉ là nhắc lại nội dung khoản 2 Điều 14 Hiến pháp năm 2013. Nguyên tắc giới hạn quyền trong Hiến pháp năm 2013 không chỉ là nguyên tắc cho chế định quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân trong Hiến pháp (Chương II) mà còn là nguyên tắc cho cả bản Hiến pháp và cũng là nguyên tắc chung cho cả hệ thống pháp luật¹². Hơn nữa, Luật TCTT năm 2016 là văn bản luật áp dụng chung cho việc TCTT của công dân sẽ là rất khó, thậm chí là không thể được nếu quy định cụ thể, chi tiết nguyên tắc này. Vì vậy, tác giả bài viết cho rằng, không cần thiết phải quy định nguyên tắc hạn chế quyền trong Luật TCTT năm 2016. Do đó, khi sửa đổi Luật TCTT năm 2016, nên bỏ các quy định tại khoản 4 và khoản 5 Điều 3.

Thứ hai, mặc dù Luật TCTT năm 2016 không quy định nguyên tắc hạn chế quyền TCTT thì điều đó không có nghĩa là việc hạn chế quyền TCTT không đặt ra. Ngược lại, việc hạn chế quyền TCTT của công dân cần phải rõ ràng, cụ thể, chính xác và thể hiện bằng các quy phạm pháp luật. Để giải quyết thỏa đáng vấn đề này, trước tiên Luật TCTT năm 2016 với tính chất là văn bản luật quy định chung, cụ thể hóa quyền TCTT của công dân, nên chỉ quy định những thông tin mà công dân không được tiếp cận, tức là chỉ quy định những thông tin cấm được tiếp cận đối với công dân, ngoài những thông tin này thì công dân được tiếp cận mọi thông tin theo quy định của pháp luật. Cách thức quy định này cũng phù hợp với pháp luật quốc tế và pháp luật của nhiều quốc gia khác, đặc biệt phù hợp với đặc trưng pháp luật trong Nhà nước pháp quyền mà Việt Nam đang xây dựng và hoàn thiện. Trên cơ sở những thông tin bị cấm, công dân không được tiếp cận trong Luật thì tùy từng lĩnh vực cụ thể, văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đó sẽ quy định chi tiết, rõ ràng những thông tin cấm công dân không được tiếp cận. Cho dù quy định giới hạn quyền TCTT của công dân trong văn bản luật chuyên ngành hay văn bản quy phạm pháp luật dưới luật cũng đều không vi phạm tinh thần của Hiến pháp năm 2013 về vấn đề này. Quy định này sẽ góp phần hoàn thiện nguyên tắc giới hạn quyền đồng thời trên hai khía cạnh: giới hạn bởi nguyên tắc chung và giới hạn cụ thể trong sự ghi nhận đối với mỗi quyền¹³.

Thứ ba, quyền TCTT của công dân có liên quan đến hầu hết các lĩnh vực của đời sống xã hội, số lượng văn bản quy phạm pháp luật có liên quan sẽ rất nhiều, nên cần thường xuyên, liên tục rà soát các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành liên quan đến quyền TCTT của công dân; đề xuất sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ hoặc ban hành mới các văn bản quy phạm pháp luật để bảo đảm phù hợp với các nguyên tắc bảo đảm quyền TCTT của công dân, nhất là phạm vi thông tin không được tiếp cận như đã đề xuất ở trên. Nếu tiếp tục chưa có văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết, cụ thể phạm vi thông tin bị cấm tiếp cận đối với công dân như hiện nay sẽ dẫn đến tình trạng thiếu thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật về quyền cũng như không bảo đảm tính hợp pháp dẫn đến tùy tiện, thiếu tôn trọng quyền TCTT của công dân trên thực tế. Đồng thời, pháp luật hiện hành cần bổ sung chế tài đối với các cơ quan nhà nước trong trường hợp vi phạm quyền TCTT của công dân (nếu có) để có cơ sở pháp lý kịp thời xử lý vi phạm nghiêm minh, công bằng, hiệu quả.

ThS. Dương Văn Quý

Phân hiệu Trường Đại học Luật Hà Nội tỉnh Đắk Lắk

Bài viết đăng trên Tạp chí Pháp luật về quyền con người số 5/2023

-----

Tài liệu trích dẫn

(1)  Bộ Tư pháp, Tài liệu giới thiệu Luật Tiếp cận thông tin năm 2016.

(2) Bùi Tiến Đạt (2018), “Nhận diện các mô thức giới hạn quyền con người trong pháp luật Việt Nam”, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, (2), tr. 4.

(3) Trương Hồng Quang (2021), “Thực tiễn thi hành nguyên tắc hạn chế quyền con người, quyền công dân của Hiến pháp năm 2013”, Tạp chí Luật học, (5), tr. 58.

(4) Dương Văn Quý (2021), “Hoàn thiện quy định về trách nhiệm của cơ quan cung cấp thông tin trong Luật Tiếp cận thông tin năm 2016”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, (8), tr. 20.

(5) Dương Văn Quý (2021), Tlđd, tr.20.

(6) Bộ Tư pháp, Báo cáo số 321/BC-BTP ngày 31/12/2021 Về tình hình 03 năm triển khai thi hành Luật Tiếp cận thông tin năm 2016.

(7) Trần Thái Dương (2018), “Nguyên tắc giới hạn quyền trong các bản Hiến pháp Việt Nam”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, (13), tr. 11.

(8) Trương Hồng Quang (2021), Tlđd, tr. 59.

(9) Điểm h khoản 2 Điều 9 Luật Tiếp cận thông tin năm 2016.

(10) Điểm d khoản 2 Điều 24 Luật Tiếp cận thông tin năm 2016.

(11) Trương Hồng Quang (2021), Tlđd, tr. 60.

(12) Trần Thái Dương (2018), Tlđd, tr. 8.

(13) Trần Thái Dương (2018), Tlđd, tr. 12.