Quản lý biểu tình theo luật nhân quyền quốc tế

Người dân tham gia biểu tình phản đối kế hoạch cải cách tư pháp, tại Tel Aviv, Israel. Nguồn: nhandan.vn

1. Khái niệm, dấu hiệu và bản chất của biểu tình 
a) Khái niệm và các dấu hiệu của biểu tình
Biểu tình (demonstration) là việc tụ họp ôn hòa có mục đích và mang tính tạm thời của các cá nhân ở nơi công cộng để thể hiện chung quan điểm, thái độ của họ về một vấn đề gì đó đối với nhà nước và các chủ thể khác trong xã hội nhằm vận động cho sự thay đổi vì lợi ích của cá nhân, thể nhân hoặc cộng đồng mà họ đại diện. Hiện nay, có nhiều cách tiếp cận khác nhau về biểu tình, mỗi cách tiếp cận lại đặt ra những yêu cầu khác nhau đối với hoạt động quản lý nhà nước. Biểu tình có thể hiểu là việc:  “... tụ họp với nhau lại hoặc diễu hành trên đường phố để biểu thị ý chí, nguyện vọng hoặc biểu dương lực lượng, thường nhằm mục đích gây sức ép”1; “... tụ họp đông đảo một cách có tổ chức để biểu dương lực lượng và/hoặc để đấu tranh, bày tỏ ý chí, nguyện vọng”2... Liên hợp quốc xem biểu tình là một hình thức “hội họp” (assembly)3...
Trong quản lý nhà nước, có thể nhận biết biểu tình thông qua những dấu hiệu cơ bản sau đây:  
Thứ nhất, sự tập hợp đông người để biểu đạt quan điểm, nguyện vọng chung về một vấn đề nào đó
Biểu tình là một hình thức hoạt động tích cực (tiếng Anh: activism), được thực hiện bởi một nhóm người tụ họp ở một nơi để bày tỏ nguyện vọng, quan điểm chung về một vấn đề nào đó. Hành động biểu tình có thể là để ủng hộ hoặc phản đối một chính sách, quyết định của cơ quan công quyền hay thể hiện quan điểm về việc xử lý, giải quyết một vấn đề công cộng nào đó mà người dân quan tâm hoặc thấy lợi ích của mình bị vi phạm. Biểu tình thông thường là sự tập hợp đông người, tuy nhiên, theo Tổ chức An ninh và Hợp tác châu Âu (OSCE): “… một người biểu tình cá nhân để thực hiện quyền của mình về tự do biểu đạt, nơi mà sự hiện diện của người đó là một phần không thể thiếu cho những phát ngôn của người đó, thì cá nhân này cũng có quyền được bảo vệ tương tự như những nhóm người tập hợp lại với nhau như là một phần của một cuộc hội họp”4.
Thứ hai, biểu thị quan điểm một cách công khai
Biểu tình phải là hành động công khai. Sự công khai thể hiện ở nhiều khía cạnh, cả về nội dung vấn đề được biểu thị, số lượng người tham gia, phương tiện mang theo (cờ, biểu ngữ,...), địa điểm, thời gian diễn ra biểu tình. Tính công khai nhằm chuyển tải đến nhà chức trách và cộng đồng quan điểm, nguyện vọng của người biểu tình, nhằm thu hút sự đồng tình hay phản đối của dư luận về một vấn đề nào đó trong xã hội.
Thứ ba, hành động tự nguyện, có tổ chức của người dân
Biểu tình là sự tập hợp của một nhóm người, là hành động của nhiều người, do đó cần có tổ chức. Người tổ chức có thể là một cá nhân, nhóm hoặc pháp nhân, nhưng trong mọi trường hợp đều không đại diện hay nhân danh cơ quan nhà nước. Trong thực tế, cũng có những cuộc biểu tình tự phát, nhưng kể cả trong trường hợp đó thì vẫn cần có người khởi xướng, dẫn dắt ở mức độ nhất định. Chủ thể tổ chức biểu tình thường công khai (khi đăng ký, thông báo), song cũng có những trường hợp không công khai (do lo ngại bị bắt giữ, tù đầy,...). Người tham gia biểu tình mang tính tự nguyện do đồng tình với quan điểm chung của nhóm. Không ai có thể bị bắt buộc tham gia biểu tình và cũng không ai có quyền bắt buộc, cưỡng bức người khác tham gia biểu tình. Về vấn đề này, OSCE đã nêu rõ: “Sự tham gia của mọi người trong những cuộc hội họp công cộng cần phải là tự nguyện hoàn toàn”5.
Thứ tư, thông thường có kế hoạch, song có thể bộc phát
Do yêu cầu về mặt tổ chức, các cuộc biểu tình thường được lên kế hoạch trước, trong đó xác định rõ thời gian, địa điểm, mục đích của sự kiện, tuy cũng có những cuộc biểu tình bộc phát (không có kế hoạch trước, xảy ra sau một sự kiện nào đó). Biểu tình có thể diễn ra dài hoặc ngắn, trong không gian rộng hoặc hẹp tùy mục đích của người biểu tình và điều kiện, hoàn cảnh thực tế. Pháp luật quốc tế và pháp luật của các quốc gia đều không quy định chung về độ dài thời gian của các cuộc biểu tình, tuy nhiên có thể quy định về những thời điểm hạn chế tổ chức một cuộc tuần hành hay mít-tinh nhằm bảo vệ trật tự công cộng.
Thứ năm, diễn ra ở các địa điểm khác nhau
Biểu tình thông thường diễn ra ở các địa điểm công cộng (quảng trường, công viên, đường phố,...) nhưng cũng có khi diễn ra tại các địa điểm khác, bao gồm các bất động sản tư nhân mà mọi người có thể tiếp cận được... Các cuộc đình công, bãi công của người lao động nếu để bày tỏ nguyện vọng, chính kiến đối với chủ doanh nghiệp thường không được coi là biểu tình, mà chỉ khi để bày tỏ nguyện vọng, chính kiến của họ về các chủ trương, chính sách của cơ quan công quyền mới coi là biểu tình. Các cuộc hội họp khác diễn ra tại nhà dân, trụ sở công quyền... cũng vậy.
Thứ sáu, được tổ chức dưới nhiều hình thức, cách thức
Biểu tình có thể được tổ chức dưới nhiều hình thức khác nhau, trong đó tiêu biểu là mít-tinh (là hình thức tập họp người tại một địa điểm, trên một không gian hẹp) để thể hiện ý chí, quan điểm của người biểu tình hoặc nghe diễn thuyết, chuyển tải các ý kiến và quan điểm của người biểu tình đến cơ quan chức năng. Biểu tình thông qua diễu hành là cuộc xuống đường của nhiều người di chuyển từ một địa điểm này đến một địa điểm khác để biểu dương ý chí đồng tình (hay phản đối). Đối với hình thức phong toả, đây là sự bao vây của nhiều người quanh một địa điểm nhất định nào đó trong một khoảng thời gian.
Thứ bảy, diễn ra hòa bình, không được sử dụng bạo lực
Biểu tình là quyền của công dân nhưng không được cản trở sinh hoạt bình thường của cộng đồng, gây rối an ninh, trật tự của xã hội, hay có những hành động bạo lực, phá hoại khác. Biểu tình luôn chỉ được pháp luật cho phép khi nó tiến hành một cách ôn hòa. Luật nhân quyền quốc tế quy định rõ ngay trong tên của quyền hội họp là phải hoà bình (peaceful assembly).
Tóm lại, từ góc độ quản lý nhà nước, biểu tình là hình thức biểu thị một cách hoà bình ý chí của số đông. Ảnh hưởng của biểu tình được tạo ra từ việc biểu thị ý chí một cách hoà bình của số đông, ngoài ra không được sử dụng biện pháp nào khác. Trong mọi chế độ dân chủ, biểu tình sử dụng bạo lực đều bị coi là bất hợp pháp và có thể bị cơ quan công quyền giải tán. Tuy nhiên, ranh giới giữa biểu tình hòa bình với biểu tình có sử dụng bạo lực mang tính chất tương đối, tùy theo quan niệm của mỗi quốc gia và trong nhiều trường hợp gây tranh cãi. Thêm vào đó, trong thực tiễn, một số cuộc biểu tình lúc đầu diễn ra một cách hòa bình nhưng sau đó do nhiều nguyên nhân đã chuyển hướng sang bạo lực. Chính vì vậy, ở nhiều quốc gia, vấn đề biểu tình mang tính chất nhạy cảm, là mối quan ngại với chính quyền và một bộ phận dân chúng, đồng thời là một vấn đề cần đặc biệt quan tâm trong quản lý nhà nước.
b) Bản chất của biểu tình: phân biệt với bạo loạn, lật đổ, tập trung đông người, hội họp, đình công
Trong quản lý nhà nước, rất cần thiết phân biệt rõ biểu tình với những sự kiện xã hội tương tự như bạo loạn, lật đổ, tập trung đông người, hội họp, đình công... để có thể có những biện pháp ứng xử phù hợp. 
Phân biệt biểu tình với bạo loạn, lật đổ
Do biểu tình tiềm ẩn nguy cơ có hành động bạo lực và gây rối loạn, ở một số quốc gia, hoạt động biểu tình đôi khi được đồng nhất với hoạt động bạo loạn, thậm chí là các hoạt động lật đổ, đảo chính. Điều đó không chỉ gây khó khăn trong việc đảm bảo quyền biểu tình của công dân mà còn dẫn tới sai lầm trong việc áp dụng các biện pháp xử lý.
Bạo loạn, lật đổ, đảo chính về bản chất đều là những hành động mang tính bạo lực của số đông, nhưng có các mục đích, phạm vi, cách thức tiến hành khác nhau và không đồng nhất với mục đích, phạm vi, cách thức tiến hành biểu tình.
- Bạo loạn (hay bạo động) được hiểu là: “... hoạt động của một số đông người dùng bạo lực nổi dậy nhằm lật đổ chính quyền”6, hoặc là “... một hành động chống phá bằng bạo lực có tổ chức do lực lượng phản động hay lực lượng ly khai, đối lập trong nước hoặc cấu kết với nước ngoài tiến hành nhằm gây rối loạn an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội hoặc lật đổ chính quyền địa phương hoặc trung ương”7. Do chứa đựng yếu tố bạo lực phi dân chủ, bạo loạn không được ghi nhận là quyền con người, quyền công dân cả trong pháp luật quốc tế và pháp luật quốc gia. Thay vào đó, pháp luật của nhiều quốc gia quy định bạo loạn là hành vi vi phạm pháp luật.
- Lật đổ được hiểu là hành vi sử dụng bạo lực của số đông người nhằm thay thế ban lãnh đạo hoặc chế độ chính trị này bằng một chế độ chính trị khác, hay thay thế ban lãnh đạo này bằng một ban lãnh đạo khác8. Lật đổ là hành động bạo lực có tính chất phe nhóm chính trị, nhằm đạt được mục đích chính trị ngay lập tức.
- Đảo chính (hay chính biến) được hiểu là hành vi bạo lực của một số đông người lật đổ một chính phủ hay làm thay đổi những tập thể chính khách cấp cao của đất nước một cách trái hiến pháp9. Đảo chính về bản chất cũng là lật đổ, song tính chất phe nhóm chính trị và bạo lực rõ hơn, diễn ra với thời gian nhanh hơn.
Dù có khác biệt nhất định, song các hành động bạo loạn, lật đổ, đảo chính có những điểm chung đó là: (i) Phải có nhiều người tham gia (ii) Sử dụng bạo lực để đạt mục đích (iii) Gây rối loạn trật tự, an ninh của cộng đồng và dẫn đến thay đổi chính quyền. Hai yếu tố sau khiến cho các hoạt động bạo loạn, lật đổ và đảo chính khác biệt với biểu tình và bị coi là trái dân chủ, vì thế không được công nhận là một quyền con người, quyền công dân trong pháp luật quốc tế và pháp luật của các quốc gia. Thay vào đó, pháp luật của nhiều quốc gia xem bạo loạn, lật đổ và đảo chính là những hành vi vi phạm pháp luật, bị nghiêm cấm.
Do sự khác biệt về bản chất với biểu tình, trong quản lý nhà nước cần xử lý các hành động bạo loạn, lật đổ, đảo chính theo cách thức hoàn toàn khác với biểu tình. Nếu như với bạo loạn, lật đổ, đảo chính, phương pháp xử lý chủ đạo là trấn áp  những kẻ tham gia, thì với biểu tình, phương pháp chủ đạo là đối thoại với người biểu tình để làm rõ và giải quyết những khúc mắc một cách hòa bình. Hành động trấn áp chỉ áp dụng với những kẻ lợi dụng quyền biểu tình để gây rối loạn, lật đổ.
Phân biệt biểu tình với tập trung đông người và hội họp 
Tập trung đông người là khái niệm chỉ một hiện tượng thường diễn ra trong các xã hội, khi có nhiều người cùng có mặt ở một địa điểm nào đó, có thể là địa điểm công cộng hoặc tư nhân, trong một khoảng thời gian nhất định. Số lượng người được cho là “đông” khác nhau trong pháp luật của các quốc gia. Tương tự, cũng không có nhận thức và quy định chung thống nhất về khoảng thời gian cần thiết để xác định một cuộc tập trung đông người.
Tập trung đông người có thể coi là một dạng biểu tình nếu như những người có mặt ở đó theo kế hoạch từ trước và để biểu thị, đề đạt quan điểm chung về một vấn đề chính trị, xã hội nào đó với nhà nước hoặc với công chúng nói chung. Trong trường hợp này, tập trung đông người chính là mít-tinh và sẽ phải chịu sự điều chỉnh của pháp luật về biểu tình.  
Mặc dù vậy, theo nghĩa rộng, có nhiều cuộc tập trung đông người diễn ra một cách ngẫu nhiên hoặc có kế hoạch nhưng hoàn toàn không có sự biểu thị hay đề đạt quan điểm chung về bất kỳ một vấn đề chính trị, xã hội nào đó với nhà nước hoặc với công chúng, ví dụ như tập trung của một số người hiếu kỳ để xem một sự việc gì đó bất chợt xảy ra ở nơi công cộng; tập trung của đám đông xem ca nhạc, thể thao hay để cùng tập luyện, rèn luyện một môn thể dục nào đó,... Trong những trường hợp này, tập trung đông người không được coi là biểu tình và vì vậy không phải chịu sự điều chỉnh của pháp luật về biểu tình mà bằng pháp luật điều chỉnh về một vấn đề khác, ví dụ như về trật tự công cộng.
Thuật ngữ hội họp cũng chỉ một hiện tượng thường diễn ra trong các xã hội, khi có nhiều người cùng có mặt ở một địa điểm nào đó, có thể là địa điểm công cộng hoặc tư nhân trong một khoảng thời gian nhất định. Như vậy, hội họp cũng là tập trung đông người nhưng khác biệt ở chỗ, hội họp luôn mang tính chủ đích, có kế hoạch, có chủ thể tổ chức, có chương trình xác định những diễn biến của sự kiện.
Khái niệm “hội họp” (assembly), theo Báo cáo viên đặc biệt của Liên hợp quốc về các quyền tự do hội họp ôn hòa và hiệp hội (Maina Kiai), được hiểu là việc tụ hợp có chủ đích và tạm thời trong một không gian riêng hay không gian chung (công cộng) vì một mục đích cụ thể, nó bao gồm các cuộc biểu tình, các cuộc họp trong nhà, đình công, diễu hành, tuần hành hoặc thậm chí cả biểu tình ngồi (sit-ins)10. Như vậy, ngoài biểu tình, hội họp còn bao gồm các hình thức thể hiện khác, tuy cũng có đông người tham gia nhưng không phải để phản ứng hay đề đạt một sự thay đổi trong chính sách, pháp luật của nhà nước mà nhằm các mục đích chung khác, ví dụ như cuộc họp tổng kết của một cơ quan, tổ chức, hay buổi liên hoan của một gia đình, nhóm, cộng đồng… Thêm vào đó, hội họp có thể thực hiện ở không gian công cộng hoặc không gian riêng, còn biểu tình thì cần được tiến hành ở không gian công cộng. Hội họp có thể bất thường, có thể thường xuyên, định kỳ trong khi biểu tình về bản chất là hành động bất thường. Nói tóm lại, hội họp cũng không luôn luôn đồng nhất với biểu tình, và vì thế, các cuộc hội họp không phải khi nào cũng chịu sự điều chỉnh của pháp luật về biểu tình.
Phân biệt biểu tình với đình công
Đình công có nhiều thuộc tính rất giống biểu tình, cụ thể là tập trung đông người để thể hiện quan điểm và chuyển tải thông điệp đến chủ thể khác... Đình công và biểu tình đều được coi là các quyền con người được bảo vệ bởi luật quốc tế và pháp luật của các quốc gia.
Những dấu hiệu giống nhau kể trên khiến cho đình công đôi khi được đồng nhất với biểu tình. Tuy nhiên, thực tế giữa đình công và biểu tình có một số điểm khác biệt. Cụ thể, đình công thường diễn ra trong hoặc trước khuôn viên của một nhà máy, xí nghiệp, cơ quan (cơ sở lao động),... trong khi biểu tình thường diễn ra tại một địa điểm công cộng (đường phố, quảng trường); chủ thể tham gia đình công chủ yếu là người lao động, trong khi chủ thể tham gia biểu tình là tất cả mọi người. Đặc biệt, đình công chỉ nhằm chuyển tải quan điểm, thông điệp của người tham gia về vấn đề lao động (tiền lương, thời giờ làm việc, nghỉ ngơi,...), tức là chỉ liên quan đến quan hệ giữa người lao động và người sử dụng lao động; trong khi đó, biểu tình chuyển tải quan điểm, thông điệp của người tham gia về các vấn đề chính trị, xã hội đa dạng, tức là liên quan đến quan hệ giữa người biểu tình và cơ quan nhà nước hoặc xã hội nói chung. Đây chính là lý do ở một số quốc gia vấn đề đình công chủ yếu được điều chỉnh bằng luật lao động chứ không phải bằng luật biểu tình.
2. Nguồn và tính chất giới hạn của quyền biểu tình theo luật nhân quyền quốc tế
Trong luật nhân quyền quốc tế, quyền biểu tình (right to demonstrate/right to hold a peaceful demonstration) được xếp vào nhóm quyền chính trị. Quyền này được ghi nhận trực tiếp trong pháp luật ở nhiều quốc gia (như Điều 25 Hiến pháp Việt Nam năm 2013, Điều 35 Hiến pháp Trung Hoa năm 1982, Điều 31 Hiến pháp Liên bang Nga năm 1993, Mục 17 Hiến pháp Nam Phi năm 1996,...)11; tuy nhiên không được đề cập một cách cụ thể trong luật nhân quyền quốc tế mà được coi là quyền hàm chứa của quyền tự do hội họp hoà bình12. Với tính chất như vậy, quyền biểu tình được bảo vệ theo quy định tại các Điều 20(1) Tuyên ngôn phổ quát về quyền con người năm 1948 (UDHR) và Điều 21 Công ước quốc tế về các quyền dân sự, chính trị năm 1966 (ICCPR). Theo Điều 20(1) UDHR: “Mọi người đều có quyền tự do hiệp hội và hội họp hòa bình”. Quy định này sau đó được tái khẳng định trong Điều 21 ICCPR, trong đó nêu rằng: “Quyền hội họp hoà bình được công nhận”.
Ngoài ra, xét về tính chất, biểu tình - một hình thức của tự do hội họp - được coi là một sự mở rộng của tự do biểu đạt, đồng thời là tiền đề để thực hiện tự do biểu đạt. Nếu như tự do biểu đạt nói chung thường gắn với yếu tố cá nhân, thì biểu tình là sự biểu đạt mang tính tập thể nhằm thể hiện quan điểm của những người biểu tình với những người khác. Do đó, quyền biểu tình cũng được bảo vệ bởi quyền tự do biểu đạt trong luật nhân quyền quốc tế theo các Điều 19 UDHR và Điều 19 ICCPR.
Giống như nhiều quyền dân sự, chính trị khác, tự do hội họp và tự do biểu đạt không phải là các quyền tuyệt đối theo luật nhân quyền quốc tế. Điều 21 ICCPR quy định: “… Việc thực hiện quyền này (quyền tự do hội họp) không bị hạn chế, trừ những hạn chế do pháp luật quy định và là cần thiết trong một xã hội dân chủ, vì lợi ích an ninh quốc gia, an toàn và trật tự công cộng, và để bảo vệ sức khỏe và đạo đức xã hội hoặc bảo vệ quyền và tự do của người khác”. Còn theo khoản 3 Điều 19 ICCPR: “Việc thực hiện những quyền quy định tại khoản 2 điều này kèm theo những nghĩa vụ và trách nhiệm đặc biệt. Do đó, việc này có thể phải chịu một số hạn chế nhất định, tuy nhiên, những hạn chế này phải được quy định trong pháp luật và là cần thiết để: a) Tôn trọng các quyền hoặc uy tín của người khác; b) Bảo vệ an ninh quốc gia hoặc trật tự công cộng, sức khoẻ hoặc đạo đức của xã hội”.
Là quyền hàm chứa và được bảo vệ thông qua các quyền tự do hội họp và tự do biểu đạt nên quyền biểu tình cũng không phải là quyền tuyệt đối theo luật nhân quyền quốc tế. Điều đó có nghĩa là từ góc độ quản lý nhà nước, các quốc gia thành viên ICCPR có thể giới hạn quyền biểu tình bằng pháp luật nhằm mục đích bảo vệ: (i) lợi ích an ninh quốc gia, (ii) an toàn và trật tự công cộng; (iii) sức khỏe và đạo đức xã hội; và (iv) quyền và tự do của người khác. Tuy nhiên, trong Nghị quyết số 15/21, Hội đồng Nhân quyền Liên hợp quốc đã nêu rõ: “... bất kỳ hạn chế nào đối với việc thực thi tự do hội họp hòa bình phải phù hợp với nghĩa vụ của quốc gia theo luật nhân quyền quốc tế” (đoạn 1).
3. Trách nhiệm của các chủ thể có liên quan  
Người tổ chức và tham gia biểu tình
Theo luật nhân quyền quốc tế, chủ thể tổ chức biểu tình có thể là cá nhân hoặc tổ chức, song tư cách pháp nhân không phải là yêu cầu bắt buộc. Trong Hướng dẫn cho việc soạn thảo các luật liên quan đến tự do hội họp, OSCE cho rằng: Các nhà tổ chức không cần thiết phải là một thực thể hợp pháp (ví dụ một nhóm cá nhân hoặc một tổ chức chưa được công nhận). Điều kiện duy nhất cần thiết đó là sự rõ ràng về việc ai thực sự tham gia vào tổ chức sự kiện đó13. Theo OSCE, ngoài chủ thể tổ chức, pháp luật cần làm rõ ai là “người tham gia” một sự kiện công cộng để đảm bảo rằng những người vô tình đứng xem hoặc những người quan sát không bị tính vào, và không phải chịu trách nhiệm nếu có bất kì sự cố nào xảy ra14. Cũng theo OSCE, pháp luật quốc gia có thể quy định trách nhiệm (hình sự, dân sự hoặc hành chính) với những vi phạm như: tổ chức một cuộc biểu tình, đặc biệt là tuần hành bất hợp pháp; không hoàn thành các nghĩa vụ của người tổ chức sự kiện; kích động thù hận về sắc tộc, tín ngưỡng; mang theo các vật thể hoặc các chất bị cấm (như vũ khí, thuốc nổ, các chất gây nghiện hoặc đồ uống có cồn); quấy rối một cuộc biểu tình hợp pháp khác; chống đối người thi hành công vụ;15... Dù vậy, Tòa án Nhân quyền châu Âu (ECTHR) cho rằng, những người tham gia các cuộc biểu tình bất hợp pháp nên được miễn trừ trách nhiệm nếu họ không có bất kì thông tin nào về việc cuộc biểu tình đó chưa được cho phép16. Tương tự, nếu một cuộc biểu tình trở nên bạo động, những cá nhân tham gia mà không can dự vào bất kì hành vi bạo lực nào không thể bị xét xử, và các nhà tổ chức không thể bị quy trách nhiệm nếu họ đã nỗ lực để phòng ngừa các hành vi bạo lực bộc phát nhưng bất thành, hoặc sự việc xảy ra do các bên thứ ba17. Theo OSCE, nếu một cuộc biểu tình trở nên bạo lực, gây thiệt hại về tài sản thì không nên quy trách nhiệm các nhà tổ chức nếu các hành động phá hoại đó không nằm trong kế hoạch của họ và không thể dự đoán trước được. Thay vào đó, các cá nhân tham gia vào hành động phá hoại có thể bị quy trách nhiệm cho các thiệt hại mà họ gây ra18.
Về mặt quản lý nhà nước, để giảm thiểu những vi phạm, theo OSCE, pháp luật của các quốc gia nên quy định một thủ tục pháp lý rõ ràng và thiết lập một giao thức cho sự tương tác giữa các nhà tổ chức sự kiện và các cơ quan quản lý nhà nước, bao gồm việc đặt ra giới hạn thời gian thích hợp từ ngày sự kiện được đề xuất, và cho phép đủ thời gian cho từng giai đoạn trong quá trình quản lý19. Luật nên quy định các nhà tổ chức và những người tham gia phải có nghĩa vụ cùng cảnh sát gìn giữ trật tự công cộng, tuy nhiên không bao giờ nên quy định việc đóng tiền đặt cọc như là điều kiện để có thể tổ chức một cuộc biểu tình20.  
Cơ quan nhà nước nói chung
Theo Báo cáo viên đặc biệt của Liên hợp quốc về các quyền tự do hội họp ôn hòa và hiệp hội, bảo đảm việc thụ hưởng quyền tổ chức và tham gia hội họp hòa bình cho người dân là nghĩa vụ của các quốc gia21. Từ cách tiếp cận đó, Báo cáo viên đặc biệt cho rằng người dân không cần phải xin phép để được phê duyệt nhưng cần phải thông báo trước với nhà chức trách để tạo điều kiện hỗ trợ cho việc tổ chức cuộc biểu tình, cụ thể là có những biện pháp bảo vệ trật tự, an toàn của cộng đồng22. Việc thông báo cần tối đa là 48 tiếng trước ngày dự kiến tổ chức hội họp, biểu tình23. Lý tưởng là việc thông báo chỉ nên yêu cầu đối với những cuộc hội họp, biểu tình lớn, hoặc những cuộc hội họp, biểu tình mà có thể gây ra gián đoạn giao thông24. 
Ở những quốc gia vẫn còn áp dụng cơ chế phê duyệt các cuộc biểu tình, hội họp, Báo cáo viên đặc biệt cho rằng các công chức hành chính chịu trách nhiệm phê duyệt phải được giám sát thường xuyên để đảm bảo rằng họ không tùy tiện từ chối các yêu cầu tổ chức hội họp công cộng25. Cấm đoán biểu tình chỉ được coi như là biện pháp cuối cùng khi có cơ sở hợp lý cho rằng cuộc biểu tình sẽ đe doạ trật tự công cộng26.  
Cảnh sát 
Ở mọi quốc gia, cảnh sát chịu trách nhiệm giữ gìn trật tự công cộng, vì thế đôi khi họ cần can thiệp vào các cuộc biểu tình. Để sự can thiệp đó phù hợp với luật nhân quyền quốc tế, các cơ quan nhân quyền Liên hợp quốc đã xây dựng Bộ quy tắc ứng xử của công chức thực thi pháp luật và Các nguyên tắc căn bản về sử dụng vũ lực và vũ khí của công chức thi hành pháp luật nhằm hướng dẫn lực lượng cảnh sát của các quốc gia hành động đúng trong khi thực thi pháp luật giữ gìn trật tự cho các cuộc biểu tình ôn hòa27. Về nguyên tắc thì “... thành viên của lực lượng vũ trang và an ninh sẽ chỉ dùng những biện pháp bắt buộc để kiểm soát tình huống một cách chừng mực và cân xứng, với sự tôn trọng quyền sống và quyền được đối xử nhân đạo”28 và “Tình huống duy nhất có thể được sử dụng vũ khí nóng, bao gồm trong các cuộc biểu tình, là để ngăn chặn ngay lập tức hành động có nguy cơ gây chết người hoặc làm bị thương nặng con người”29. Việc sử dụng hơi cay của cảnh sát được xem là hành động không phù hợp, với lý do là hơi cay không phân biệt giữa người biểu tình và người không biểu tình, người khỏe mạnh và người có vấn đề về sức khỏe, người biểu tình bạo lực hay ôn hoà30.
Với những cuộc biểu tình bộc phát, nếu diễn ra một cách hoà bình thì cảnh sát cũng không nên giải tán, trừ khi đó là sự kiện bạo lực. Trong trường hợp có nhiều cuộc biểu tình đồng thời diễn ra ở cùng một địa điểm và trong cùng một thời gian, cảnh sát cần bảo vệ và hỗ trợ tất cả các sự kiện đó, kể cả các cuộc biểu tình chống biểu tình (counter-demonstrations - tức là biểu tình nhằm biểu đạt sự không đồng ý với thông điệp của những người tham gia cuộc biểu tình khác)31. Cảnh sát có nghĩa vụ bảo vệ những người biểu tình trước hành động xâm hại của các cá nhân hay các nhóm cá nhân khác. Điều này đòi hỏi lực lượng cảnh sát phải được huấn luyện hợp lý để có thể quản lý các cuộc biểu tình, trong đó bao gồm các kĩ năng kiểm soát đám đông sao cho giảm thiểu tối đa các thiệt hại, cũng như hiểu rõ trách nhiệm của mình trong việc cố gắng tối đa để đảm bảo một cuộc biểu tình diễn ra thành công32. Việc giải tán một cuộc biểu tình chỉ được coi như là giải pháp cuối cùng33. Luật nhân quyền quốc tế hướng dẫn rất chi tiết và cụ thể về việc sử dụng vũ lực để giải tán các cuộc biểu tình bất hợp pháp. Ví dụ, Các nguyên tắc căn bản về sử dụng vũ lực và vũ khí của những công chức thực thi pháp luật quy định rằng: “… trong việc giải tán các cuộc biểu tình bất hợp pháp nhưng phi bạo lực, các nhân viên thực thi pháp luật phải tránh sử dụng vũ lực, hoặc, trong trường hợp bất khả kháng, chỉ sử dụng vũ lực ở mức tối thiểu”. Văn kiện này cũng quy định rằng, “trong việc giải tán các cuộc biểu tình bạo lực, các nhân viên thi hành pháp luật chỉ có thể sử dụng vũ khí khi một phương pháp ít nguy hiểm hơn tỏ ra không khả thi và chỉ được sử dụng vũ lực ở mức tối thiểu. Các nhân viên thi hành pháp luật không thể sử dụng vũ khí trong trường hợp này, trừ khi dưới các điều kiện được quy định ở nguyên tắc số 9”. Theo Nguyên tắc số 9: “các nhân viên thi hành pháp luật không được sử dụng vũ khí chống lại người khác, trừ khi trong trường hợp tự vệ hoặc bảo vệ người khác khỏi các đe doạ chết người sắp xảy ra, hoặc các chấn thương nghiêm trọng, để ngăn ngừa một tội ác nghiêm trọng có liên quan tới tính mạng, để bắt giữ một người có tiềm năng gây ra sự nguy hiểm đó hoặc chống đối người thi hành pháp luật. Trong bất kì hoàn cảnh nào, chỉ sử dụng vũ khí trong các trường hợp bất khả kháng để bảo vệ tính mạng”. OSCE lưu ý rằng các quy tắc tiêu chuẩn về việc sử dụng vũ khí cũng được áp dụng với việc sử dụng các kĩ thuật kiểm soát đám đông khác mà có thể gây thương tích, cụ thể như dùi cui, ngựa, khí cay và vòi rồng.
Kết luận
Biểu tình về bản chất là một hình thức thực thi dân chủ và là một quyền con người cơ bản được ghi nhận trong luật nhân quyền quốc tế và Hiến pháp của các quốc gia. Mặc dù vậy, quyền biểu tình không phải là một quyền tuyệt đối nên có thể phải chịu những hạn chế nhất định khi cần thiết để bảo vệ an ninh quốc gia, trật tự an toàn xã hội và lợi ích của cộng đồng. Thực tế cho thấy quản lý biểu tình là một thách thức lớn đối với các nhà nước nhưng không phải là nhiệm vụ bất khả thi. Theo kinh nghiệm quốc tế, để quản lý biểu tình hiệu quả, đòi hỏi các cơ quan nhà nước phải tuân thủ các tiêu chuẩn quốc tế về quyền biểu tình, trong đó đặc biệt là các tiêu chuẩn quốc tế về giới hạn và tạm đình chỉ thực hiện quyền con người. Bên cạnh đó, cần có nhận thức toàn diện, đầy đủ về đặc điểm, bản chất và các dạng thức biểu hiện của biểu tình, phạm vi, giới hạn của quyền biểu tình cùng trách nhiệm của những chủ thể chính có liên quan, bao gồm người tham gia biểu tình, người tổ chức biểu tình cùng các cơ quan nhà nước có thẩm quyền để bảo đảm việc thực hiện và quản lý các cuộc biểu tình phù hợp với luật pháp và thông lệ quốc tế.

ThS. Lê Thị Thuý Hương

Nghiên cứu sinh Trường Đại học Luật – ĐHQG Hà Nội.

PGS.TS. Vũ Công Giao

 Giám đốc Trung tâm Nghiên cứu Quyền con người và Quyền công dân, Trường Đại học Luật – ĐHQG Hà Nội.

Bài viết đăng trên Tạp chí Pháp luật về quyền con người số 2/2023

-----

* Bài viết là một phần kết quả luận án của nghiên cứu sinh về “Pháp luật về tự do hội họp ở Việt Nam hiện nay” đang thực hiện tại Trường Đại học Luật – ĐHQG Hà Nội.
Tài liệu trích dẫn
(1) http://www.informatik.uni -leipzig.de/~duc/Dict.
(2) tratu.soha.vn: vdict.com.
(3) Xem Hội đồng Nhân quyền Liên hợp quốc (2012), Báo cáo của Báo cáo viên đặc biệt về các quyền tự do hội họp ôn hòa và hiệp hội (Report of the Special Rapporteur on the rights to freedom of peaceful assembly and of association, Maina Kiai), 21/5/2012, A/HRC/20/27, đoạn 24.
(4) Xem OSCE/ODIHR (2017), Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly, tại http://www.osce.org/baku/105947?download=true.
(5) Xem Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly, tài liệu đã dẫn.
(6) Theo Bách khoa toàn thư Việt nam.
(7) Theo Bách khoa toàn thư Việt nam.
(8) Theo informatik.uni-leipzig.de.
(9) Theo informatik.uni-leipzig.de.
(10) Xem Báo cáo viên đặc biệt về các quyền tự do hội họp ôn hòa và hiệp hội, tài liệu đã dẫn, đoạn 24.
(11) Xem: Tuyển tập Hiến pháp của một số quốc gia, do Khoa Luật – ĐHQG Hà Nội biên soạn, (Nxb. Hồng Đức, 2012, Hà Nội).
(12) Xem Báo cáo viên đặc biệt về các quyền tự do hội họp ôn hòa và hiệp hội, tài liệu đã dẫn, đoạn 24.
(13) Xem OSCE/ODIHR (2014), Guidelines for Drafting Laws pertaining to the Freedom of Assembly, tại http://www.osce.org/odihr/25421?download=true, tr.18.
(14) Xem Guidelines for Drafting Laws pertaining to the Freedom of Assembly, 2004, tài liệu đã dẫn, tr.20.
(15) Xem Guidelines for Drafting Laws pertaining to the Freedom of Assembly, 2004, tài liệu đã dẫn, tr.25.
(16) Xem European Court of Human Rights, Ahmed and Others v United Kingdom, Judgment of the Court, 2 September 1998.
(17) Xem European Court of Human Rights, Ezelin v. France, Judgment of the Court, 18 March 1991, para 50.
(18) Xem Guidelines for Drafting Laws pertaining to the Freedom of Assembly, 2004, tài liệu đã dẫn, tr.25.
(19) Xem Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly, tài liệu đã dẫn, đoạn 40.
(20) Xem Guidelines for Drafting Laws pertaining to the Freedom of Assembly, 2004, tài liệu đã dẫn, tr.18-19.
(21)  Xem Báo cáo viên đặc biệt về các quyền tự do hội họp ôn hòa và hiệp hội, tài liệu đã dẫn, đoạn 26.
(22) Ủy ban Liên Mỹ về nhân quyền, Báo cáo về tình hình của những người bảo vệ nhân quyền ở châu Mỹ, OEA/Ser.L/V/II.124, đoạn 57.
(23)  Xem Báo cáo viên đặc biệt về các quyền tự do hội họp ôn hòa và hiệp hội, tài liệu đã dẫn, đoạn 27.  
(24) Xem Guidelines for Drafting Laws pertaining to the Freedom of Assembly, 2004, tài liệu đã dẫn, tr.63.
(25) Xem Báo cáo viên đặc biệt về các quyền tự do hội họp ôn hòa và hiệp hội, tài liệu đã dẫn, đoạn 43.
(26) Xem Guidelines for Drafting Laws pertaining to the Freedom of Assembly, 2004, tài liệu đã dẫn, tr.16.
(27) Xem Báo cáo viên đặc biệt về các quyền tự do hội họp ôn hòa và hiệp hội, tài liệu đã dẫn, đoạn 34.
(28) Phán quyết Tòa án Nhân quyền Liên Mỹ trong vụ Caracazo kiện Venezuela (2002), đoạn 127.
(29) Nguồn: A/HRC/17/28, đoạn 60.
(30) Xem Báo cáo viên đặc biệt về các quyền tự do hội họp ôn hòa và hiệp hội, tài liệu đã dẫn, đoạn 35.
(31) Xem Báo cáo viên đặc biệt về các quyền tự do hội họp ôn hòa và hiệp hội, tài liệu đã dẫn, đoạn 30.
(32) Xem Guidelines for Drafting Laws pertaining to the Freedom of Assembly, 2004, tài liệu đã dẫn, tr.11.
(33) Xem Guidelines for Drafting Laws pertaining to the Freedom of Assembly, 2004, tài liệu đã dẫn, tr.17.