Pháp luật về tình trạng khẩn cấp quốc gia ở một số nước trên thế giới và bài học kinh nghiệm với Việt Nam (Kỳ 2)

(tiếp theo kỳ trước)

c) Pháp luật một số nước châu Mỹ

+ Mỹ: Tình trạng khẩn cấp quốc gia được ghi nhận trong Hiến pháp Mỹ và một số đạo luật chuyên biệt của nước này. Hiến pháp Mỹ năm 1787 gián tiếp quy định một số thẩm quyền của các cơ quan nhà nước trong tình trạng khẩn cấp quốc gia, thể hiện ở điều khoản liên quan đến thẩm quyền của cơ quan hành pháp. Theo đó, Quốc hội Mỹ có thể cho phép chính phủ kêu gọi lực lượng dân quân thực thi các đạo luật, trấn áp các cuộc nổi dậy hoặc đẩy lùi nguy cơ bị xâm lược bởi thế lực ngoại bang. Quốc hội cũng có thể cho phép chính phủ tạm định chỉ việc xem xét các lệnh “bảo thân” trong trường hợp xảy ra bạo loạn hoặc xâm lược nhằm bảo vệ an toàn cho dân chúng. Bên cạnh đó, chính quyền một bang có thể tham chiến mà không cần sự phê chuẩn của Quốc hội nếu như đã có hành động xâm lược trên thực tế hoặc tình trạng nguy hiểm không cho phép trì hoãn thêm.

Việc Tổng thống Mỹ tuyên bố chính thức tình trạng khẩn cấp quốc gia sẽ là thời điểm làm phát sinh hiệu lực của nhiều đạo luật mới của cả liên bang và tất cả các bang. Để đảm bảo sự thống nhất trong việc xây dựng và thực thi pháp luật trong bối cảnh khẩn cấp, Đạo luật khẩn cấp quốc gia (The National Emergencies Act) đã được Quốc hội liên bang ban hành năm 1976. Đạo luật này đặt ra yêu cầu đối với Tổng thống Mỹ trong việc xác định cụ thể những điều khoản sẽ được kích hoạt và sửa đổi tuyên bố hàng năm nhằm ngăn chặn việc ban bố tình trạng khẩn cấp một cách tùy tiện hoặc không có thời hạn. Các đời tổng thống Mỹ thường hành động phù hợp với quy định của pháp luật quốc gia trên cơ sở có lý do chính đáng, cần thiết hoặc thận trọng trong bối cảnh khẩn cấp, nhưng vẫn có thể bị xem xét lại tính hợp hiến hay vi hiến trước Tòa án.

Để thực thi hiệu quả đạo luật nói trên, nước Mỹ còn thiết lập Cơ quan quản lý tình trạng khẩn cấp quốc gia với nhiệm vụ và quyền hạn cụ thể, chặt chẽ, nhằm phối hợp hành động thống nhất trên toàn liên bang.

Một điểm đáng chú ý là nước Mỹ còn ban hành đạo luật thể hiện “thẩm quyền quốc tế” trong trường hợp có mối đe dọa đến an ninh quốc gia của Mỹ nhưng lại xảy ra bên ngoài lãnh thổ Mỹ. Năm 1977, đạo luật về sức mạnh kinh tế trong bối cảnh khẩn cấp quốc tế (the International Emergency Economic Powers Act) được ban hành cho phép Chính phủ Mỹ đóng băng tài sản, hạn chế giao thương và tịch thu tài sản của các chủ thể nước ngoài nhằm đối phó với một mối đe dọa bất thường tới Mỹ mà xuất phát từ bên ngoài lãnh thổ Mỹ.

+ Canada: Vấn đề tình trạng khẩn cấp quốc gia không được đề cập trực tiếp trong Hiến pháp Canada, mà được ghi nhận trong một số đạo luật cụ thể. Đó là đạo luật về các biện pháp thời chiến (The War Measures Act 1918) và đạo luật về tình trạng khẩn cấp (The Emergency Act 1988). Đạo luật năm 1918 là đạo luật đầu tiên của Canada đưa ra quy định về tình trạng khẩn cấp, trong đó trao thẩm quyền công bố tình trạng khẩn cấp cho Thủ tướng liên bang với tư cách nguyên thủ quốc gia. Trong lịch sử, từ năm 1918 đến 1988, đạo luật này đã được viện dẫn 3 lần bởi 3 Thủ tướng Canada vào các thời kỳ khác nhau (trong Chiến tranh thế giới thứ nhất, thứ hai và cuộc khủng hoảng năm 1970). Năm 1988, đạo luật này đã bị thay thế bởi đạo luật về tình trạng khẩn cấp.

Theo quy định của đạo luật về tình trạng khẩn cấp năm 1988, không chỉ Thủ tướng liên bang, mà chính quyền các tỉnh, thành phố và vùng lãnh thổ đều có thể tuyên bố tình trạng khẩn cấp. Bên cạnh đó, chính phủ liên bang Canada và bất kỳ chính quyền địa phương (cấp tỉnh) nào cũng có thể tạm đình chỉ (5 năm một lần) Hiến chương về các quyền của Canada với các quyền tự do cơ bản ở phần 2, các quyền pháp lý ở phần 7-14 và các quyền bình đẳng ở phần 15 bằng các văn bản pháp luật viện dẫn điều khoản đặc biệt ở phần 33 và do đó, quyền lực trong tình trạng khẩn cấp có thể được thiết lập mà không cần sử dụng đạo luật 1988.

Chính phủ liên bang của Canada có thể viện dẫn đạo luật năm 1988 để tuyên bố tình trạng khẩn cấp. Tình trạng khẩn cấp quốc gia sẽ tự động hết hiệu lực sau 90 ngày. Pháp luật Canada cũng ghi nhận rõ các mức độ khẩn cấp khác nhau, abo gồm: khẩn cấp do phúc lợi chung, khẩn cấp do trật tự công cộng, khẩn cấp quốc tế và khẩn cấp do chiến tranh[1].

+ Brazil: Là một quốc gia Nam Mỹ từng là thuộc địa của Bồ Đào Nha, hệ thống pháp luật của Brazil chịu nhiều ảnh hưởng của hệ thống pháp luật của châu Âu, đặc biệt của Bồ Đào Nha, Pháp và Đức. Hệ thống dân luật của Brazil chú trọng đến nguồn luật là các luật do Quốc hội ban hành. Hiến pháp Brazil ở có hiệu lực pháp lý cao nhất, trong đó có các quy định liên quan đến tình trạng khẩn cấp quốc gia.

Hiến pháp hiện hành của Brazil cho phép Tổng thống tuyên bố 2 tình trạng khác nhau nhằm bảo vệ hoặc thiết lập hòa bình và trật tự (bị đe dọa bởi sự bất ổn định nghiêm trọng về thiết chế hoặc các thảm họa thiên nhiên). Tình trạng thứ nhất ít nghiêm trọng hơn được gọi là “tình trạng phòng thủ” (state of defense), trong khi tình trạng thứ hai có mức độ nghiêm trọng hơn được gọi là “tình trạng phong tỏa/giới nghiêm” (state of siege). Trong tình trạng phòng thủ, chính quyền liên bang có thể chiếm giữ hoặc sử dụng bất kỳ trụ sở công quyền nào hoặc đề nghị sử dụng bất kỳ dịch vụ nào nếu xét thấy phù hợp. Trong trường hợp này, chính quyền có thể giới hạn vấn đề tự do báo chí và quyền tự do hội họp nếu xét thấy cần thiết và trong khi đang xác định phạm vi không gian và thời gian. Nếu tổng thống Brazil nhận thấy tình trạng phòng thủ là chưa đủ tầm thì sẽ nâng lên và tuyên bố thành tình trạng phong tỏa. Tình trạng này sẽ làm hạn chế các quyền dân sự, không cho phép quyền tự do đi lại, v.v…. Chính phủ cũng có thể can thiệp và điều hành hoạt động của bất kỳ công ty, doanh nghiệp nào trong tình trạng phong tỏa.

Tuy nhiên, để kiểm soát quyền lực nhà nước, Quốc hội Brazil phải triệu tập và thông qua tình trạng phòng thủ trong vòng 10 ngày hoặc nó sẽ tự động mất hiệu lực. Tình trạng này sẽ được Quốc hội xem xét lại sau mỗi 30 ngày, trừ phi nó được nâng lên thành tình trạng khẩn cấp do chiến tranh và khi đó, chính phủ được tự do ấn định cho tới khi chiến tranh kết thúc.

2. Một số nhận xét và đánh giá

Thứ nhất, hầu hết các nước đều có những quy định pháp luật chặt chẽ về tình trạng khẩn cấp quốc gia. Các nước không chỉ ghi nhận vấn đề này trong Hiến pháp, đạo luật có hiệu lực pháp lý cao nhất, mà còn cụ thể hóa trong các đạo luật chuyên biệt khác nhau. Các đạo luật này đưa ra những quy định pháp lý rõ ràng như định nghĩa tình trạng khẩn cấp, xác định các loại tình trạng khẩn cấp, phân định thẩm quyền của các cơ quan/thiết chế nhà nước trong tình trạng khẩn cấp, v.v..

Thứ hai, quyền con người và các tự do cơ bản là một trong những ưu tiên hàng đầu của hầu hết các quốc gia nói trên khi thông qua các đạo luật về tình trạng khẩn cấp. Thực tế cho thấy, quyền lực nhà nước cần được kiểm soát trong mọi tình huống, bởi nếu không sẽ dẫn đến tình trạng lạm dụng, áp dụng tùy tiện, làm ảnh hưởng đến quyền và lợi ích chính đáng của người dân. Trong tình trạng khẩn cấp quốc gia, việc kiểm soát quyền lực nhà nước càng phải chặt chẽ hơn, trong đó đặc biệt nhấn mạnh đến thời hạn thi hành thẩm quyền cũng như các biện pháp áp dụng tạm thời. Khi không còn tình trạng khẩn cấp nữa thì thẩm quyền của các cơ quan nhà nước cũng trở lại như cũ và các biện pháp ngoại lệ tạm thời sẽ hết hiệu lực.

Thứ ba, quan niệm về tình trạng khẩn cấp của mỗi nước tuy có sự khác nhau, nhưng nhìn chung đều gắn với vận mệnh dân tộc của mỗi quốc gia cũng như quyền và lợi ích của mọi người dân sinh sống ở quốc gia đó. Từ thực tiễn pháp luật của các nước nói trên, có thể phân chia thành hai loại cơ bản là tình trạng khẩn cấp trong thời chiến và tình trạng khẩn cấp trong thời bình. Trong thời bình, tình trạng khẩn cấp có thể mang những hình thức đa dạng hơn như thảm họa thiên nhiên/thiên tai, đại dịch/dịch bệnh, khủng bố, bạo loạn. v.v..

Ảnh minh họa. Nguồn: dangcongsan.vn.

3. Bài học kinh nghiệm với Việt Nam

Từ việc nghiên cứu thực tiễn pháp luật một số nước trên thế giới về tình trạng khẩn cấp quốc gia, có thể rút ra một số bài học liên hệ và có giá trị tham khảo đối với Việt Nam hiện nay.

Một là, cần xác định rõ khái niệm “tình trạng khẩn cấp” và “tình trạng khẩn cấp quốc gia” trong văn bản luật. Việc xây dựng khái niệm cần tính đến tất cả các yếu tố chung và riêng, trên cơ sở phù hợp với quy định của pháp luật quốc tế trong những điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên, đồng thời có tính đến các điều kiện đặc thù của Việt Nam. Bên cạnh đó, việc xác định từng loại hình của tình trạng khẩn cấp cũng như xác định trách nhiệm của các thiết chế nhà nước trong từng tình trạng khẩn cấp tương ứng cũng là điều cần thiết, có ý nghĩa cả về mặt lý luận và thực tiễn.

Hai là, hoàn thiện hệ thống văn bản pháp luật Có thể xem xét ghi nhận trực tiếp quy định về “tình trạng khẩn cấp” trong Hiến pháp, tạo cơ sở hiến định cho việc cụ thể hóa nội dung chi tiết của vấn đề này trong các đạo luật chuyên biệt. Từ đó, có thể tạo hành lang pháp lý minh bạch và chặt chẽ để triển khai nội dung này trên thực tế, tránh xu hướng lạm quyền của các thiết chế nhà nước, làm ảnh hưởng tới quyền và lợi ích chính đáng của người dân và các tổ chức, doanh nghiệp.

Ba là, bảo đảm quyền con người trong tình trạng khẩn cấp quốc gia phải được xem là một nguyên tắc xuyên suốt đối với các cơ quan nhà nước trong suốt quá trình hoạch định và thực thi chính sách. Trong tình trạng khẩn cấp, hoạt động quản lý nhà nước phải được thực thi sao cho giảm thiểu tối đa những tác động tiêu cực tới sinh kế bình thường của người dân và hoạt động của doanh nghiệp. Nói cách khác, cần vận dụng cách tiếp cận dựa trên quyền trong hoạch định chính sách trong bối cảnh diễn ra tình trạng khẩn cấp, trong đó lấy quyền con người là tiêu chí và thước đo cho chất lượng chính sách của các cơ quan nhà nước.

Bốn là, đảm bảo sự phù hợp với pháp luật quốc tế và các cam kết quốc tế của Việt Nam trong các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên. Việc xây dựng và thực thi pháp luật về tình trạng khẩn cấp đương nhiên phải xuất phát trước hết từ bối cảnh riêng của Việt Nam, nhưng không vì thế mà đi ngược lại những tiêu chuẩn quốc tế, đặc biệt là yêu cầu về bảo đảm quyền con người cho mọi người dân.

Tóm lại, tình trạng khẩn cấp là một vấn đề pháp lý quan trọng và tương đối phức tạp. Trong bối cảnh đẩy mạnh xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN hiện nay với yêu cầu hoàn thiện hệ thống pháp luật nói chung phải bảo đảm quyền con người, quyền công dân, việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật về tình trạng khẩn cấp cũng không phải ngoại lệ. Mọi sửa đổi, bổ sung pháp luật liên quan đến vấn đề này đều cần dựa trên cơ sở bảo đảm hiệu quả quyền con người, bảo đảm sự hài hòa giữa an ninh con người và an ninh quốc gia trong điều kiện đặc biệt này. Do đó, việc tham khảo thực tiễn pháp luật thế giới để rút ra những bài học kinh nghiệm có thể vận dụng là cần thiết, giúp Việt Nam xây dựng và sớm hoàn thiện hệ thống pháp luật nói chung, trong đó có pháp luật về tình trạng khẩn cấp quốc gia./.