Pháp luật quốc tế và Việt Nam về giới hạn quyền con người trong tình trạng khẩn cấp quốc gia

Ảnh minh họa. Nguồn: baodantoc.vn

Các biện pháp đặc biệt mà nhà nước được thực hiện trong tình trạng khẩn cấp bao gồm biện pháp giới hạn (tạm đình chỉ thực hiện) các quyền con người, mặc dù về nguyên tắc, nghĩa vụ quốc gia trong việc bảo đảm quyền con người có tính liên tục. Tuy nhiên, giới hạn này là chính đáng bởi đó là nghĩa vụ của cá nhân đối với cộng đồng để duy trì chính cộng đồng mà họ tồn tại và phát triển như nguyên tắc được nêu tại Điều 29 Tuyên ngôn phổ quát về quyền con người năm 1948: “Khi hưởng thụ các quyền và tự do của mình, mọi người chỉ phải tuân thủ những hạn chế do luật định, nhằm mục đích bảo đảm sự công nhận và tôn trọng thích đáng đối với các quyền và tự do của người khác, cũng như nhằm đáp ứng những yêu cầu chính đáng về đạo đức, trật tự công cộng và phúc lợi chung trong một xã hội dân chủ”.

Mặc dù cần thiết, nhưng việc giới hạn (tạm đình chỉ thực hiện) các quyền con người trong tình trạng khẩn cấp quốc gia không thể tùy tiện hay lạm dụng mà cần phải tuân thủ những nguyên tắc chặt chẽ để bảo đảm tính chính đáng của nó. Do vậy, pháp luật quốc tế đã thiết lập những điều kiện, nguyên tắc về giới hạn quyền trong tình trạng khẩn cấp bắt buộc quốc gia phải tuân thủ.

1. Quy định pháp luật quốc tế về giới hạn quyền con người trong tình trạng khẩn cấp quốc gia

Việc giới hạn quyền con người trong tình trạng khẩn cấp quốc ra được đặt ra trực tiếp trong các quy định pháp luật quốc tế về các quyền dân sự, chính trị. Điều 4 Công ước quốc tế về các quyền dân sự, chính trị (ICCPR) năm 1966 cho phép các quốc gia giới hạn các quyền được Công ước ghi nhận “trong thời gian có tình trạng khẩn cấp xảy ra đe dọa sự sống còn của quốc gia và đã được chính thức công bố”.

Cho phép hạn chế quyền con người trong tình trạng khẩn cấp quốc gia nhưng pháp luật quốc tế không xác định tình trạng khẩn cấp quốc gia, mà việc xác định và tuyên bố tình trạng này thuộc thẩm quyền quốc gia. Tuy nhiên, để bảo đảm tình trạng khẩn cấp quốc gia là thực sự, Liên hợp quốc đã đưa ra các nguyên tắc hướng dẫn dùng để xác định tính hợp lý của tuyên bố về tình trạng khẩn cấp của các quốc gia. Theo nguyên tắc số 39 trong Các nguyên tắc Siracusa (1984) về giới hạn và đình chỉ các điều khoản trong ICCPR năm 1966, tình trạng khẩn cấp quốc gia là “một tình hình đặc biệt và thực tế hay nguy hiểm sắp xảy ra đe dọa đến sinh mệnh của quốc gia. Một mối đe dọa đến sinh mệnh của quốc gia được hiểu là: (a) Ảnh hưởng đến toàn bộ dân cư và toàn bộ hoặc một phần lãnh thổ của quốc gia, và (b) Đe dọa sự toàn vẹn về thể chất của dân cư, độc lập chính trị hoặc toàn vẹn lãnh thổ của quốc gia”.

Trong tình trạng khẩn cấp đã được quốc gia tuyên bố chính thức, nhà nước có thể thực hiện các biện pháp hạn chế (tạm đình chỉ thực hiện) một số quyền dân sự, chính trị trong một thời gian nhất định, ví dụ như các biện pháp: thiết quân luật (phạm vi cả nước hoặc địa phương); cấm biểu tình, hội họp đông người; cấm hoặc hạn chế hoạt động truyền hình, phát thanh,..; cấm đi lại hoặc xuất, nhập cảnh...

Tuy nhiên, việc áp dụng các biện pháp giới hạn quyền như vậy phải đáp ứng các điều kiện được yêu cầu bởi Điều 4 ICCPR năm 1966:

- Thứ nhất, các biện pháp áp dụng phải thực sự xuất phát từ tình huống khẩn cấp, do tình hình bắt buộc phải làm để cứu vãn sự sống còn của quốc gia (như hướng dẫn trong Các nguyên tắc Siracusa).

- Thứ hai, các biện pháp áp dụng không được trái với những nghĩa vụ khác xuất phát từ luật pháp quốc tế, và đặc biệt là không được mang tính chất phân biệt đối xử về chủng tộc, màu da, tôn giáo, giới tính, ngôn ngữ hoặc nguồn gốc xã hội.

- Thứ ba, các biện pháp hạn chế này không được trái đối với các quyền được quy định tại các các điều 6, 7, 8, 11, 15, 16 và 18 của ICCPR năm 1966. Tức là, kể cả trong tình huống khẩn cấp, các quốc gia cũng không được đình chỉ việc thực hiện các quyền ghi nhận ở các điều đã nêu, bao gồm: quyền sống (Điều 6), quyền không bị tra tấn, đối xử tàn bạo, vô nhân đạo hay hạ thấp nhân phẩm (Điều 7), quyền không bị bắt giữ làm nô lệ hay nô dịch (Điều 8), quyền không bị bỏ tù chỉ vì lý do không hoàn thành nghĩa vụ theo hợp đồng (Điều 11), quyền không bị áp dụng hồi tố trong tố tụng hình sự (Điều 15), quyền được công nhận là thể nhân trước pháp luật (Điều 16), quyền tự do tư tưởng, tín ngưỡng và tôn giáo (Điều 18). Những quyền này được gọi là những quyền không thể bị hạn chế (non-derogatable rights).

- Thứ tư, khi áp dụng các biện pháp này, quốc gia phải thông báo ngay cho các quốc gia thành viên khác của ICCPR năm 1966 thông qua Tổng Thư ký Liên hợp quốc về các biện pháp cụ thể đã áp dụng, lý do áp dụng và thời gian dự định sẽ chấm dứt áp dụng các biện pháp này.

Để làm chặt chẽ thêm các điều kiện này, Các nguyên tắc Siracusa về các điều khoản giới hạn và hạn chế quyền trong ICCPR năm 1966 nhấn mạnh một số yêu cầu:

- Các biện pháp áp dụng phải mang tính chất bắt buộc như là phương thức cuối cùng, và việc áp dụng chỉ mang tính tạm thời, chỉ trong thời gian quốc gia bị đe dọa.

- Việc áp dụng các biện pháp đó không làm ảnh hưởng đến việc thực hiện các quyền con người khác, đặc biệt là các quyền không thể bị hạn chế. Thậm chí trong khi áp dụng các biện pháp đó, cần phải tăng cường bảo vệ các quyền không thể bị hạn chế.

- Chỉ áp dụng các biện pháp đó khi có mối đe dọa thực sự và cấp thiết với quốc gia.

Như vậy, trong tình trạng khẩn cấp quốc gia, pháp luật quốc tế cho phép, với những điều kiện chặt chẽ, việc giới hạn (tạm đình chỉ thực hiện) một số quyền dân sự, chính trị nhằm giúp quốc gia vượt qua tình trạng khẩn cấp đó. Còn đối với các quyền kinh tế, văn hóa và xã hội, vốn là các quyền có thể bị hạn chế nên việc giới hạn các quyền này chỉ cần tuân thủ điều kiện giới hạn chung tại Điều 4 Công ước quốc tế về các quyền kinh tế, văn hóa và xã hội năm 1966, gồm: a) các biện pháp hạn chế phải được quy định trong pháp luật quốc gia; b) các biện pháp đó không trái với bản chất của quyền bị hạn chế; c) việc hạn chế là vì mục đích thúc đẩy phúc lợi chung trong một xã hội dân chủ.

Đối với một số quyền cụ thể như: quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí; quyền tự do đi lại; quyền tự do tôn giáo, tự do tín ngưỡng; quyền tự do lập hội; quyền hội họp hòa bình, pháp luật quốc tế trực tiếp quy định việc có thể giới hạn quyền vì các mục đích: a) An ninh quốc gia; b) Trật tự công cộng; c) Sức khỏe và đạo đức xã hội; d) Quyền và tự do của người khác. Theo đó, việc giới hạn các quyền này trong tình trạng khẩn cấp quốc gia là một trường hợp phù hợp với mục đích chính đáng.

Tựu chung lại, theo tiêu chuẩn pháp luật quốc tế, việc áp dụng biện pháp giới hạn quyền con người trong tình trạng khẩn cấp quốc gia phải đáp ứng các điều kiện sau: i) Việc áp dụng biện pháp giới hạn quyền đó là bắt buộc, không thể tránh khỏi do tình huống khẩn cấp, đe dọa sự sống còn của quốc gia; ii) Việc áp dụng biện pháp giới hạn có tính chất tạm thời, trong thời gian diễn ra tình trạng khẩn quốc gia; iii) Đáp ứng các điều kiện về thủ tục (thủ tục công bố tình trạng khẩn cấp, thủ tục thông báo thông qua Tổng thư ký liên hợp quốc); iv) Không áp dụng giới hạn đối với các quyền không bị hạn chế; v) Các biện pháp giới hạn không được trái với những nghĩa vụ khác xuất phát từ luật pháp quốc tế và không được mang tính chất phân biệt đối xử.

2. Quy định pháp luật Việt Nam về giới hạn quyền con người trong tình trạng khẩn cấp quốc gia

Ở Việt Nam, Hiến pháp khẳng định công nhận, tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm các quyền con người, quyền công dân đồng thời cũng xác lập khả năng hạn chế quyền con người, quyền công dân trong một số trường hợp nhất định liên quan liên quan đến lợi ích công cộng. Khoản 2 Điều 14 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Quyền con người, quyền công dân chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của luật trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng”. Theo đó, tình trạng khẩn cấp quốc gia thuộc về một trong những lý do thật cần thiết của việc hạn chế quyền con người mà Hiến pháp nước ta dự liệu.

Theo Điều 74 và 88 Hiến pháp hiện hành, thẩm quyền ban bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp trong cả nước hoặc từng địa phương thuộc về Ủy ban thường vụ Quốc hội; trong trường hợp Ủy ban thường vụ Quốc hội không thể họp được, thẩm quyền này thuộc về Chủ tịch nước.

Tình trạng khẩn cấp theo quy định của Điều 1 Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp năm 2000 được hiểu là tình trạng được ban bố khi trong cả nước, một hoặc nhiều địa phương có thảm họa lớn do thiên nhiên hoặc con người gây ra, có dịch bệnh nguy hiểm lây lan trên quy mô rộng, đe dọa nghiêm trọng đến tài sản của Nhà nước và của tổ chức, tính mạng, sức khỏe, tài sản của Nhân dân hoặc có tình hình đe dọa nghiêm trọng đến an ninh quốc gia và trật tự an toàn xã hội. Cũng theo Điều này, mục đích của việc ban bố tình trạng khẩn cấp là để áp dụng các biện pháp đặc biệt nhằm kịp thời ngăn chặn, hạn chế và khắc phục hậu quả xảy ra, nhanh chóng ổn định tình hình.

Các biện pháp giới hạn quyền con người, quyền công dân trong tình trạng khẩn cấp được quy định tập trung tại Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp năm 2000 (Điều 6, Điều 7, Điều 8) và một số quy định về các biện pháp chuyên môn trong Luật Phòng, chống bệnh truyền nhiễm năm 2007, Luật Thú y năm 2015. Cụ thể Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp năm 2000 quy định các biện pháp:

- Cấm người, phương tiện ra, vào trên địa bàn, khu vực nhất định;

- Cấm người, phương tiện hoạt động trong thời gian nhất định;

- Trưng dụng phương tiện, tài sản của tổ chức, cá nhân;

- Đóng cửa nhà hát, rạp chiếu bóng và các nơi sinh hoạt công cộng khác;

- Cấm bãi công, bãi khóa, bãi thị;

- Cấm, giải tán các cuộc biểu tình, các cuộc tụ tập đông người và những hoạt động của cá nhân, tổ chức;

- Đình chỉ hoạt động giao thông đường bộ, đường không, đường sắt, đường thủy;

- Hạn chế xuất, nhập cảnh, quá cảnh; tạm dừng việc xuất cảnh, nhập cảnh đối với một số trường hợp đã được cấp thị thực;

- Kiểm soát phương tiện thông tin đại chúng; kiểm duyệt xuất bản; đình chỉ việc xuất bản;

- Áp dụng biện pháp kiểm soát đặc biệt đối với việc sử dụng các phương tiện liên lạc.

Nghị định số 71/2002/NĐ-CP ngày 23/7/2002 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp trong trường hợp có thẩm họa lớn, dịch bệnh nguy hiểm bổ sung biện pháp tạm đình chỉ hoạt động sản xuất, kinh doanh của các doanh nghiệp, cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ khi cần thiết (điểm đ khoản 1 Điều 14).

Luật Phòng, chống bệnh truyền nhiễm năm 2007 quy định các biện pháp:

- Cách ly y tế (Điều 43);

- Tạm đình chỉ hoạt động của cơ sở dịch vụ ăn uống công cộng có nguy cơ làm lây truyền bệnh dịch tại vùng có dịch (điểm a khoản 1 Điều 52);

- Cấm kinh doanh, sử dụng loại thực phẩm được cơ quan y tế có thẩm quyền xác định là trung gian truyền bệnh dịch (điểm b khoản 1 Điều 52);

- Cấm đưa ra khỏi vùng có dịch những vật phẩm, động vật, thực vật, thực phẩm và hàng hóa khác có khả năng lây truyền bệnh dịch (điểm b khoản 1 Điều 53);

- Tiêu hủy động vật, thực phẩm và các vật khác có nguy cơ làm lây lan bệnh dịch sang người (điểm g khoản 2 Điều 54).

Luật Thú y năm 2015 quy định biện pháp tiêu hủy, giết mổ bắt buộc đối với động vật nhiễm bệnh (khoản 1 Điều 30).

Như vậy, các điều kiện của việc giới hạn quyền con người được quy định bởi Hiến pháp Việt Nam năm 2013 là phù hợp với các tiêu chuẩn pháp lý quốc tế về giới hạn quyền con người trong tình trạng khẩn cấp quốc gia. Tuy nhiên, các biện pháp giới hạn quyền con người cụ thể trong tình trạng khẩn cấp lại chưa đáp ứng được chính những điều kiện Hiến pháp đưa ra. Phần lớn các biện pháp giới hạn quyền con người được quy định bởi Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp năm 2000, thậm chí có biện pháp được quy định bởi Nghị định hướng dẫn Pháp lệnh này. Đây đều là các văn bản dưới luật, không phù hợp với nguyên tắc Hiến định là “quyền con người, quyền công dân chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của luật”. Vì vậy, Việt Nam cần nhanh chóng xây dựng luật về tình trạng khẩn cấp để bảo đảm hiệu lực tối cao của Hiến pháp và nguyên tắc giới hạn quyền con người đã được ghi nhận bởi nhân loại tiến bộ.

TS. Trần Thị Hồng Lê

Viện Quyền con người, Học viện CTQG Hồ Chí Minh