Trách nhiệm bảo đảm quyền con người của Nhà nước trong tình trạng khẩn cấp

1. Quy định của pháp luật quốc tế về tình trạng khẩn cấp

Tình trạng khẩn cấp (TTKC) (state of emerency/state of public emergency/state of exception), với tính cách là một bối cảnh đặc biệt của một quốc gia, có mối quan hệ hết sức sâu sắc tới quyền con người, bởi việc áp dụng nó có nguy cơ rất cao trong việc vi phạm các quyền cơ bản của con người theo chuẩn mực quốc tế cũng như pháp luật quốc gia. Điều này xuất phát từ bản chất của tình trạng khẩn cấp là việc cho phép các nhà nước tạm thời đình chỉ một số quyền con người (derogation of rights) hoặc/và có thể áp dụng một số biện pháp hành pháp nhất định, mà nếu việc áp dụng không chính đáng sẽ có nguy cơ lạm quyền, vì việc này có thể triển khai trên diện rộng (cả về số lượng quyền, đối tượng áp dụng, phạm vi áp dụng) và có tính chất khắc nghiệt hơn so với việc giới hạn quyền con người trong điều kiện bình thường[1].

Điều 4 Công ước về các quyền dân sự, chính trị năm 1966 của Liên hợp quốc quy định: “Trong thời gian có TTKC xảy ra đe dọa sự sống còn của quốc gia và đã được chính thức công bố, các quốc gia thành viên có thể áp dụng những biện pháp hạn chế các quyền nêu ra trong Công ước này, trong chừng mực do nhu cầu khẩn cấp của tình hình, với điều kiện những biện pháp này không trái với những nghĩa vụ khác của quốc gia đó xuất phát từ luật pháp quốc tế và không chứa đựng bất kỳ sự phân biệt đối xử nào về chủng tộc, màu da, giới tính, ngôn ngữ, tôn giáo hoặc nguồn gốc xã hội”[2]. Tuy nhiên, theo Công ước, quy định này không áp dụng để hạn chế quyền con người đối với một số quyền nhất định (gồm quyền sống (Điều 6); quyền không bị tra tấn, đối xử hoặc trừng phạt một cách tàn ác, vô nhân đạo hoặc hạ thấp nhân phẩm, quyền không bị sử dụng để làm thí nghiệm y học hoặc khoa học mà không có sự đồng ý tự nguyện của người đó (Điều 7); quyền không bị bắt làm nô lệ; quyền không bị bắt làm nô dịch (Điều 8); quyền không bị bỏ tù chỉ vì lý do không có khả năng hoàn thành nghĩa vụ theo hợp đồng (Điều 11); quyền không bị coi là phạm tội vì một hành động hoặc không hành động mà không cấu thành tội phạm theo pháp luật quốc gia hoặc pháp luật quốc tế tại thời điểm thực hiện hành vi đó (Điều 15); quyền được công nhận là thể nhân trước pháp luật ở mọi nơi (Điều 16); quyền tự do tư tưởng, tự do tín ngưỡng và tôn giáo (Điều 18)).

Bên cạnh đó, cũng theo quy định của Công ước tại Điều 4 “Bất kỳ Quốc gia thành viên nào của Công ước này khi sử dụng quyền được hạn chế nêu trong điều này đều phải thông báo ngay cho các quốc gia thành viên khác, thông qua trung gian là Tổng Thư ký Liên Hợp Quốc, về những quy định mà quốc gia đó đã hạn chế áp dụng và lý do của việc đó. Việc thông báo tiếp theo sẽ được thực hiện, cũng thông qua trung gian trên, vào thời điểm quốc gia chấm dứt việc áp dụng sự hạn chế đó”.

Tại Bình luận chung số 29 của Ủy ban Công ước các quyền dân sự và chính trị về vấn đề vi phạm pháp luật trong TTKC, Ủy ban Công ước coi “Điều 4 của Công ước là điều có ý nghĩa quan trọng nhất đối với việc bảo vệ các quyền con người theo Công ước”[3] và đưa ra nhiều chỉ dẫn cho các quốc gia trong việc áp dụng TTKC, trong đó đặc biệt chú ý nhấn mạnh sự thận trọng trong áp dụng. Ví dụ, tại đoạn 3 của Bình luận, Ủy ban Công ước nêu “Nếu các nước viện dẫn Điều 4 trong những tình huống khác với xung đột vũ trang thì phải xem xét thận trọng những lý do cần thiết và tính hợp pháp của biện pháp đã áp dụng trong những trường hợp cụ thể. Hay ở đoạn 5, Ủy ban Công ước yêu cầu “các nước thành viên phải đưa ra minh chứng thận trọng không chỉ trong quyết định của mình về TTKC mà còn đối với những biện pháp dựa trên trên tuyên bố đó”.

Như vậy, TTKC là một tình trạng hết sức đặc biệt của một quốc gia, theo đó, việc hạn chế quyền con người trong TTKC phải đáp ứng đầy đủ các yêu cầu sau: 1) Việc hạn chế quyền trong tình trạng này cần phải được quy định rõ trong luật; (2) Khi hạn chế quyền con người cần phải được thực hiện công khai, chính xác, rõ ràng; (3) Phải có những quy định về các biện pháp phòng ngừa việc lạm dụng quy định hạn chế quyền, hoặc tùy tiện đặt ra các hạn chế quyền; (4) Việc hạn chế quyền không trái với bản chất các quyền; (5) Mục đích của việc hạn chế quyền phải là hợp pháp; (6) Biện pháp hạn chế quyền phải hợp lý, cần thiết và phù hợp; (7) Hạn chế quyền phải là cần thiết để đạt mục tiêu hợp pháp; (8) Biện pháp áp dụng chỉ nhằm thực hiện mục tiêu đó, chứ không phải mục tiêu khác; (9) Biện pháp hạn chế không được nghiên khắc hơn mức độ cần thiết để đạt được mục đích của việc hạn chế[4].

Từ tính chất đặc biệt của TTKC, đặt ra đòi hỏi rất lớn đối với trách nhiệm của các nhà nước trong việc xây dựng cơ sở pháp lý cũng như tổ chức thực hiện TTKC nhằm bảo đảm tốt nhất quyền con người theo chuẩn mực quốc tế.

Đồng chí Phạm Minh Chính, Ủy viên Bộ Chính trị, Thủ tướng Chính phủ thị sát, kiểm tra công tác phòng, chống dịch COVID-19 tại phường Cát Lái, thành phố Thủ Đức.

Nguồn: TTXVN

2. Trách nhiệm bảo đảm quyền con người của Nhà nước trong tình trạng khẩn cấp

Cho đến nay, Việt Nam chưa từng công bố TTKC, kể cả trong bối cảnh đại dịch Covid-19 thời gian qua. Về mặt pháp lý, từ sau Đổi mới, Việt Nam mới có một số văn bản pháp luật quy định liên quan đến vấn đề TTKC. Hiến pháp năm 1992 là văn bản pháp lý đầu tiên quy định về TTKC, tại một số điều khoản, cụ thể là: khoản 12 Điều 84 quy định Quốc hội có thẩm quyền “quy định về TTKC”; khoản 10 Điều 91 quy định Uỷ ban Thường vụ Quốc hội có thẩm quyền “ban bố TTKC trong cả nước hoặc ở từng địa phương”; khoản 6 Điều 103 quy định Chủ tịch nước “Căn cứ vào nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội (…) ban bố TTKC trong cả nước hoặc ở từng địa phương”; khoản 6 Điều 112 quy định Chính phủ có nhiệm vụ và quyền hạn “thi hành lệnh động viên, lệnh ban bố TTKC và mọi biện pháp cần thiết khác để bảo vệ đất nước”. Đặc biệt, năm 2000, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành Pháp lệnh TTKC, gồm 6 chương, 22 điều; trên cơ sở đó, Chính phủ ban hành Nghị định số 71/2002/NĐ-CP ngày 23/7/2002 quy định chi tiết thi hành một số điều của Pháp lệnh TTKC trong trường hợp có thảm họa lớn, dịch bệnh nguy hiểm. Ngoài ra, TTKC còn được quy định rải rác ở một số văn bản pháp luật, như Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, Luật Quốc phòng năm 2018…

Việc đến nay chưa có văn bản luật về TTKC, và mặc dù chưa áp dụng TTKC trên thực tế, nhưng có thể thấy trong bối cảnh thế giới thay đổi với những diễn biến khó lường, cần phải xác định rõ trách nhiệm của Nhà nước đối với TTKC nói chung, và đặc biệt là trách nhiệm bảo đảm quyền con người trong TTKC nói riêng, thể hiện trên những khía cạnh sau đây:

Thứ nhất, Nhà nước cần hoàn thiện pháp luật về TTKC để có căn cứ pháp lý chặt chẽ cho việc bảo đảm quyền con người trong TTKC. Việc hoàn thiện pháp luật về TTKC trước hết và quan trọng hàng đầu là Nhà nước phải ban hành Luật về TTKC trên cơ sở pháp điển hóa toàn bộ các quy định pháp luật hiện hành liên quan đến TTKC, trong đó phải quy định rõ những vấn đề liên quan đến nguyên tắc hạn chế/tạm đình chỉ quyền con người theo chuẩn mực quốc tế và Hiến pháp năm 2013. Bên cạnh đó, các quyền con người nào có thể bị tạm đình chỉ phải được quy định rõ ràng, chặt chẽ, minh bạch, dễ áp dụng với quy trình, thủ tục có thể kiểm soát được.

Thứ hai, Nhà nước chú trọng công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật về TTKC, nhằm góp phần nâng cao nhận thức, ý thức, trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, công chức nhà nước trong việc bảo đảm quyền con người nếu có TTKC xảy ra, tránh tình trạng lúng túng, bị động hoặc lạm quyền, vi phạm quyền con người trong thực tiễn áp dụng TTKC. Đối với người dân, việc tuyên truyền pháp luật về TTKC cũng giúp mọi người hiểu được đúng bản chất của việc tạm đình chỉ một số quyền con người, từ đó có thái độ phù hợp, tạo sự đồng thuận, ủng hộ, chấp hành nghiêm túc các quyết định của Nhà nước trong việc triển khai các biện pháp cần thiết khi xảy ra TTKC.

Thứ ba, Nhà nước chú trọng xây dựng tổ chức bộ máy, đội ngũ cán bộ, công chức và các nguồn lực cần thiết cho việc triển khai TTKC trên thực tế nếu áp dụng để chủ động bảo đảm quyền con người. Các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, trực tiếp là đội ngũ cán bộ, công chức phải được trang bị đầy đủ kiến thức, kỹ năng liên quan đến việc tạm đình chỉ một số quyền con người hoặc áp dụng một số biện pháp nhất định (chẳng hạn trưng dụng tài sản) để một mặt, không xâm hại đến các quyền không thể bị đình chỉ trong mọi tình huống, kể cả TTKC, và không xâm hại các quyền con người khác. Về các nguồn lực vật chất, Nhà nước cần có sự hỗ trợ người dân trong bối cảnh áp dụng TTKC dẫn tới việc một số quyền con người của họ bị tạm đình chỉ.

Thứ tư, trong TTKC, Nhà nước thường áp dụng các biện pháp đặc biệt, và thường là biện pháp hành pháp, trong đó có việc tạm đình chỉ một số quyền con người. Điều đó đặt ra đòi hỏi Nhà nước phải phát huy vai trò kiểm tra, giám sát việc áp dụng TTKC nói chung và việc tạm đình chỉ quyền con người nói riêng trong TTKC. Kiểm soát quyền lực nhà nước trong TTKC là biện pháp quan trọng không thể thiếu để tránh việc lạm quyền của cơ quan hành pháp[5], bảo đảm thượng tôn pháp luật. Việc kiểm soát quyền lực nhà nước trong TTKC không chỉ là sự kiểm soát giữa các cơ quan trong bộ máy nhà nước mà còn bảo đảm sự tham gia giám sát từ bên ngoài Nhà nước, như giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, của các tổ chức chính trị - xã hội, của truyền thông, báo chí v.v..

Thứ năm, cho dù trong bối cảnh đất nước áp dụng TTKC, Nhà nước cũng phải tuân thủ nguyên tắc pháp quyền, theo đó, phải tôn trọng những yêu cầu cơ bản về việc xét xử công bằng. Theo đó, chỉ có Tòa án mới có thẩm quyền xem xét và kết án một cá nhân về một tội phạm và nguyên tắc suy đoán vô tội phải được tôn trọng[6]. Nói cách khác, kể cả trong TTKC quốc gia, các cơ quan tư pháp, trực tiếp là Tòa án cũng không được có sự trì hoãn trong việc cho phép một cá nhân thực hiện các quyền về tiếp cận công lý.

Thứ sáu, Nhà nước có thể chịu trách nhiệm bồi thường của nhà nước trong trường hợp áp dụng TTKC gây ra thiệt hại cho cá nhân, tổ chức. Trách nhiệm này được đề cập tại đoạn 14 Bình luận chung số 29 của Ủy ban Nhân quyền tuyên bố quốc gia thành viên có nghĩa vụ khắc phục hậu quả theo quy định tại Điều 2 khoản 3 của Công ước quốc tế về các quyền dân sự, chính trị năm 1966[7]. Ủy ban Quyền con người Liên Mỹ cũng xác định trách nhiệm này của các chính phủ, theo đó, sau khi chấm dứt TTKC phải “chủ động khôi phục việc hưởng thụ các quyền cho những người bị ảnh hưởng thông qua các biện pháp thích hợp, bao gồm cả việc bồi thường thỏa đáng cho những ai bị thiệt hại do áp dụng TTKC gây ra”[8] (…the government must take positive action to restore the enjoyment of rights to persons affected through appropriate actions including provision of adequate compensation where appropriate).