Tiếp cận quyền con người trong công tác xây dựng các văn bản pháp luật theo chức năng của Công an nhân dân

Tuy vậy, việc xây dựng các VBQPPL vẫn chủ yếu dựa trên cơ sở xác định nhu cầu quản lý xã hội của Nhà nước. Vì thế, cần vận dụng tốt hơn HRBA ngay trong quá trình xây dựng VBQPPL, nhằm bảo đảm nhân quyền không chỉ thể hiện ở việc đạt được mục tiêu hay kết quả mà cả trong quá trình triển khai, thực hiện để đạt được mục tiêu, kết quả đó.

1. Về tiếp cận quyền con người và chức năng của Công an nhân dân

 Một là, về tiếp cận quyền con người

 Tiếp cận quyền con người hay diễn đạt đầy đủ là “phương pháp tiếp cận dựa trên quyền con người” (hoặc Tiếp cận dựa trên quyền con người/Tiếp cận dựa trên quyền - right-based approach/ human rights-based approach – HRBA) là thuật ngữ được sử dụng phổ biến bởi các cơ quan của Liên hợp quốc (LHQ). Ban đầu, HRBA là quan điểm có tính nguyên tắc được các cơ quan của Liên hợp quốc sử dụng trong xây dựng, thực hiện các chương trình, dự án phát triển[1]. Song hiện nay nó đang được mở rộng sang việc hoạch định, triển khai, thực hiện đường lối, chủ trương, chính sách, pháp luật tại Việt Nam nói riêng và trên thế giới nói chung.

Phương pháp tiếp cận dựa trên quyền con người không chỉ quan tâm tới việc giành được mục tiêu đề ra, mà còn coi trọng không kém đến quy trình, thủ tục, hình thức, quá trình và kết quả triển khai, thực hiện để đạt được mục tiêu đó. Mục đích của HRBA là đạt được cả quy trình, thủ tục, hình thức, quá trình và kết quả lẫn cách thức đạt được kết quả. Nói cách khác, đối với HRBA, “của cho” quan trọng như “cách cho” trong bảo đảm quyền con người. Mục đích của HRBA là bảo đảm cho chủ thể quyền vừa được quyền hưởng quyền lợi vừa được quyền chủ động tham gia vào việc đạt được quyền lợi đó. Chỉ như vậy mới phát triển bền vững được quyền con người. Đây là cách tiếp cận hợp lý, đúng đắn cả về mặt pháp lý và đạo đức, cả về quyền và nghĩa vụ của chủ thể quyền cũng như chủ thể có trách nhiệm bảo đảm quyền, vốn là thuộc tính “hai trong một” của quyền con người.

Quy trình triển khai, thực hiện HRBA nhìn chung, gồm các đặc điểm sau[2]: (1) Coi việc hỗ trợ thực hiện, thụ hưởng các quyền con người là mục tiêu chính trong các chính sách và chương trình phát triển; (2) Lấy các nguyên tắc và tiêu chuẩn quốc tế về quyền con người làm định hướng trong việc thiết lập và thực hiện các chính sách, luật pháp, chương trình phát triển; (3) Làm rõ những chủ thể quyền, chủ thể có trách nhiệm và các quyền, nghĩa vụ của họ, từ đó hỗ trợ tăng cường năng lực trong việc thực hiện các quyền và nghĩa vụ.

Phương pháp tiếp cận dựa trên quyền con người ràng buộc các chủ thể liên quan bằng những trách nhiệm pháp lý rõ rệt; kể cả khi không có thiện chí thì các chủ thể đó (gọi là những “chủ thể có nghĩa vụ” – duty bearers) vẫn phải thực hiện dựa trên các nguyên tắc được phản ánh trong các điều ước của Liên hợp quốc về quyền con người, trong đó có Tuyên ngôn phổ quát về quyền con người (UDHR) năm 1948, như công bằng, bình đẳng, tính phổ biến, tính không thể phân chia, mối quan hệ giữa quyền và nghĩa vụ, .... Các nguyên tắc này là cơ sở để thiết lập những nguyên tắc của HRBA, gồm: hợp pháp, minh bạch và trách nhiệm giải trình, trao quyền, tham gia, bình đẳng, không phân biệt đối xử và chú ý đến các nhóm dễ bị tổn thương.

 Hai là, về vị trí, chức năng, nhiệm vụ của Công an nhân dân[3]

 Theo Luật Công an nhân dân (sửa đổi) đã được Quốc hội Khoá XIV thông qua ngày 20/11/2018, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2019, Công an nhân dân là lực lượng vũ trang nhân dân làm nòng cốt trong thực hiện nhiệm vụ bảo vệ an ninh quốc gia, bảo đảm trật tự, an toàn xã hội, đấu tranh phòng, chống tội phạm và vi phạm pháp luật về an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội. Chức năng của Công an nhân dân được thể hiện ở các nhiệm vụ, quyền hạn và đòi hỏi phải xây dựng, triển khai, thực hiện văn bản pháp luật về các lĩnh vực quản lý chủ yếu sau đây:

 (1) Về bảo vệ an ninh quốc gia, bảo vệ bí mật nhà nước; chủ trì thực hiện quản lý về nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh, cư trú của người nước ngoài tại Việt Nam; quản lý xuất cảnh, nhập cảnh của công dân Việt Nam theo quy định của pháp luật; kiểm soát nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh tại các cửa khẩu theo quy định của pháp luật; phối hợp với Quân đội nhân dân, các ngành hữu quan và chính quyền địa phương trong hoạt động quản lý, bảo vệ biên giới quốc gia, cửa khẩu, hải đảo, vùng biển, vùng trời và thực hiện nhiệm vụ bảo vệ an ninh quốc gia, bảo đảm trật tự, an toàn xã hội ở khu vực biên giới theo quy định của pháp luật, điều ước quốc tế mà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên và thỏa thuận quốc tế có liên quan.

 (2) Về an ninh mạng, bảo vệ an ninh mạng và phòng, chống tội phạm mạng theo quy định của pháp luật.

 (3) Về quản lý về công tác điều tra và phòng, chống tội phạm. Chủ trì thực hiện nhiệm vụ phòng, chống khủng bố, bạo loạn và giải quyết các tình huống phức tạp về an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội theo quy định của pháp luật. Chủ động phòng ngừa, phát hiện, ngăn chặn, đấu tranh chống tội phạm và vi phạm pháp luật về trật tự, an toàn xã hội, bảo vệ môi trường, tài nguyên và an toàn thực phẩm có liên quan đến môi trường; tiếp nhận, giải quyết tố giác, tin báo về tội phạm, kiến nghị khởi tố; khởi tố, điều tra tội phạm theo quy định của pháp luật; thực hiện công tác thống kê hình sự; phát hiện nguyên nhân, điều kiện phát sinh tội phạm, vi phạm pháp luật về trật tự, an toàn xã hội, về bảo vệ môi trường và kiến nghị biện pháp khắc phục; giáo dục đối tượng vi phạm pháp luật tại cộng đồng theo quy định của pháp luật.

 (4) Về thi hành án hình sự, thi hành tạm giữ, tạm giam; quản lý trại giam, trại tạm giam, nhà tạm giữ, cơ sở giáo dục bắt buộc, trường giáo dưỡng; tổ chức thi hành bản án, quyết định về hình sự, biện pháp tư pháp; thực hiện giám sát, giáo dục người dưới 18 tuổi phạm tội được miễn trách nhiệm hình sự; quản lý đối tượng được tha tù trước thời hạn có điều kiện; thực hiện công tác dẫn giải, áp giải, quản lý kho vật chứng, bảo vệ phiên tòa và thực hiện nhiệm vụ hỗ trợ tư pháp khác theo quy định của pháp luật.

 (5) Về quản lý về xử phạt, xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội; xử phạt vi phạm hành chính và thực hiện các biện pháp xử lý hành chính theo quy định của pháp luật; bảo đảm an ninh, trật tự trong việc thực hiện quyết định cưỡng chế khi có yêu cầu của cơ quan có thẩm quyền.

 (6) Về cư trú, cơ sở dữ liệu quốc gia về dân cư và cơ sở dữ liệu căn cước công dân, con dấu, trật tự, an toàn giao thông, trật tự công cộng, vũ khí, vật liệu nổ, tiền chất thuốc nổ, công cụ hỗ trợ, phòng cháy, chữa cháy và cứu nạn, cứu hộ theo quy định của pháp luật; cấp, quản lý thẻ Căn cước công dân và giấy tờ tùy thân khác; đăng ký, cấp, quản lý biển số phương tiện giao thông cơ giới đường bộ; thực hiện công tác phòng cháy, chữa cháy, cứu nạn, cứu hộ và thực hiện quản lý về an ninh, trật tự đối với các ngành, nghề đầu tư kinh doanh có điều kiện theo quy định của pháp luật.

 (7) Chủ trì, phối hợp quản lý và thực hiện công tác tuyên truyền, giáo dục về bảo vệ an ninh quốc gia, bảo đảm trật tự, an toàn xã hội, đấu tranh phòng, chống tội phạm và vi phạm pháp luật về an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội; hướng dẫn, kiểm tra, thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo, xử lý vi phạm trong hoạt động bảo vệ an ninh quốc gia, bảo đảm trật tự, an toàn xã hội, đấu tranh phòng, chống tội phạm và vi phạm pháp luật về an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội.

 (8) Làm nòng cốt xây dựng nền an ninh nhân dân và thế trận an ninh nhân dân, xây dựng phong trào toàn dân bảo vệ an ninh Tổ quốc. Hướng dẫn các cơ quan, tổ chức thực hiện công tác bảo vệ an ninh chính trị nội bộ, an ninh kinh tế, an ninh tư tưởng - văn hóa, an ninh mạng, an ninh thông tin, truyền thông, an ninh xã hội, an ninh môi trường.

 (9) Về thực hiện các biện pháp bảo vệ an ninh quốc gia, bảo đảm trật tự, an toàn xã hội theo quy định của pháp luật khi có tình trạng chiến tranh, tình trạng khẩn cấp hoặc khi có nguy cơ đe dọa an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội nhưng chưa đến mức ban bố tình trạng khẩn cấp.

 (10) Về quản lý, phát triển công nghiệp an ninh; nghiên cứu, ứng dụng, huy động thành tựu khoa học và công nghệ, kỹ thuật trong bảo vệ an ninh quốc gia, bảo đảm trật tự, an toàn xã hội, đấu tranh phòng, chống tội phạm, vi phạm pháp luật về an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội và xây dựng Công an nhân dân.

Ba là, công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật theo chức năng của Công an nhân dân.

Ngành Công an nhân dân tham gia hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở các góc độ sau đây:

Một, chủ trì soạn thảo một số Luật theo sự phân công của Chính phủ. Thông thường, hàng năm, trên cơ sở Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, Thủ tướng Chính phủ sẽ ban hành quyết định phân công cơ quan chủ trì soạn thảo các dự án luật, pháp lệnh. Trên cơ sở đó, Bộ được giao chủ trì sẽ thực hiện hoạt động theo quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

Hai, chủ trì xây dựng các nghị định theo sự phân công của Chính phủ, gồm: (i) nghị định quy định chi tiết các văn bản QPPL có hiệu lực pháp lý cao hơn; (ii) nghị định quy định các biện pháp tổ chức thi hành pháp luật; thực hiện chính sách kinh tế - xã hội; nghị định quy định các vấn đề cần thiết thuộc thẩm quyền của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội nhưng chưa đủ điều kiện ban hành luật, pháp lệnh).

Ba, tổ chức xây dựng các thông tư theo thẩm quyền. Hằng năm, trên cơ sở Chương trình xây dựng văn bản QPPL, chương trình công tác năm của Bộ hoặc chương trình đột xuất, Bộ trưởng Bộ Công an sẽ phân công các đơn vị trực thuộc Bộ chủ trì soạn thảo dự thảo thông tư. Sau khi xây dựng dự thảo, cơ quan chủ trì tổ chức lấy ý kiến về dự thảo, gửi Vụ Pháp chế thẩm định dự thảo và xây dựng tờ trình lãnh đạo Bộ xem xét, phê duyệt và ban hành thông tư.

Như vậy, có thể thấy, việc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật theo chức năng của Công an đều trực tiếp liên quan đến các quyền con người, nhất là các quyền dân sự, chính trị. Do đó, vận dụng phương pháp tiếp cận quyền con người trong công tác xây dựng các văn bản pháp luật theo chức năng của công an nhân dân có ý nghĩa hết sức quan trọng trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta hiện nay.

 2. Thực tiễn vận dụng phương pháp tiếp cận quyền con người trong xây dựng văn bản pháp pháp luật theo chức năng của Công an nhân dân

Trong những năm vừa qua, đặc biệt là sau khi có Hiến pháp năm 2013 và Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015, ngành Công an nhân dân đã có nhiều nỗ lực trong vận dụng HRBA vào xây dựng các văn bản pháp luật theo chức năng của ngành. Điều này thể hiện ở chỗ, trong quá trình xây dựng các loại văn bản QPPL theo chức năng, thẩm quyền, Bộ và các cơ quan của Bộ đã tiến hành những hoạt động tổng kết việc thi hành pháp luật, khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến đề nghị xây dựng VBQPPL; nghiên cứu khoa học, thông tin, tư liệu, điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên có liên quan; xây dựng nội dung của chính sách, biện pháp quản lý trong dự án luật, pháp lệnh, nghị định, thông tư, và các giải pháp để thực hiện VBQPPL; đánh giá tác động của VBQPPL; các giải pháp và lý do của việc lựa chọn VBQPPL; dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc thi hành VBQPPL…

Từ năm 2013 cuối năm 2022, Bộ Công an đã chủ trì tham mưu, trình Quốc hội ban hành 21 luật, 3 nghị quyết; trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành 2 pháp lệnh, 1 nghị quyết; trình Chính phủ ban hành 91 nghị định; trình Thủ tướng Chính phủ ban hành 27 quyết định; ban hành theo thẩm quyền 767 thông tư và 40 thông tư liên tịch[4]. Trong các luật đã ban hành do Bộ Công an chủ trì, có thể kể đến các văn bản luật quan trọng như: Luật Thi hành tạm giữ, tạm giam; Luật Phòng, chống ma tuý; Luật Thi hành án hình sự; Luật An ninh mạng; Luật Cảnh sát cơ động; Luật Cư trú; Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Xử lý vi phạm hành chính; Luật Thi hành án hình sự; Luật Xuất cảnh, nhập cảnh của công dân Việt Nam; Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Quản lý, sử dụng vũ khí, vật liệu nổ và công cụ hỗ trợ; Luật Nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh, cư trú của người nước ngoài tại Việt Nam...

Nhìn chung, các văn bản QPPL, đặc biệt là các dự án luật do Bộ Công an chủ trì đã chú trọng HRBA, nhất là rà soát để đảm bảo tính tương thích của các quy định pháp luật Việt Nam với các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên. Việc tuân thủ Hiến pháp và các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên cũng đã trở thành một nguyên tắc trong nhiều đạo luật được chủ trì soạn thảo bởi Bộ Công an.

Hiện nay, Bộ Công an đang chủ trì, phối hợp các bộ, ngành có liên quan nghiên cứu xây dựng các dự án luật: Luật Trật tự, an toàn giao thông đường bộ; Luật Lực lượng tham gia bảo vệ an ninh trật tự ở cơ sở; Luật Căn cước (sửa đổi); và một số dự thảo nghị định của Chính phủ, một số dự thảo quyết định của Thủ tướng Chính phủ. Bên cạnh đó, Bộ Công an đang phối hợp các bộ, ngành có liên quan nghiên cứu xây dựng nhiều dự án luật, nhiều văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến công tác bảo đảm an ninh, trật tự[5].

Tuy vậy, xét khái quát thì cho đến nay trong ngành Công an nhân dân nói riêng và các ngành, địa phương ở Việt Nam nói chung, quy trình xây dựng VBQPPL về cơ bản vẫn dựa trên cơ sở xác định nhu cầu quản lý xã hội của Nhà nước, chứ chưa hoàn toàn xuất phát từ cách tiếp cận dựa trên quyền con người.

Nguyên nhân cơ bản là do ở nước ta cho đến nay, HRBA vẫn còn là một cách tiếp cận tương đối mới, sự hiểu biết về HRBA của cả bên có quyền (người dân, doanh nghiệp…) và bên có nghĩa vụ, trách nhiệm (chủ yếu là Nhà nước) còn nhiều hạn chế về cả kiến thức lẫn kỹ năng phân tích, vận dụng cũng như chưa có một VBQPPL chính thức quy định cụ thể về nguyên tắc, nội dung, yêu cầu HRBA. Vì thế, việc vận dụng cách tiếp cận này, ví dụ theo hướng dẫn của Văn phòng Điều phối thường trú Liên hợp quốc tại Việt Nam về HRBA[6], trong xây dựng VBQPPL còn có sự khác nhau giữa các ngành và địa phương.

3. Một số định hướng, giải pháp vận dụng phương pháp tiếp cận dựa trên quyền con người trong xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật thức năng của Công an nhân dân

Việc áp dụng HRBA trong một chính sách cụ thể cần được thực hiện qua các bước cơ bản như sau[7]:

(1) Phân tích bản chất của vấn đề đang gặp phải, những chủ thể chịu tác động của vấn đề và hệ thống các nguyên nhân dẫn tới vấn đề đó.

(2) Xác định các công ước quốc tế và quyền con người và văn bản pháp luật trong nước có thể điều chỉnh hoặc liên quan đến vấn đề cần giải quyết.

(3) Xác định mối quan hệ quyền - trách nhiệm giữa các chủ thể chính và dựa trên phân tích mô hình để chỉ ra những đòi hỏi cơ bản của chủ thể quyền cần được đáp ứng cũng như những nhiệm vụ chính của chủ thể có nghĩa vụ.

(4) Phân tích và đánh giá điều kiện, năng lực của chủ thể quyền và chủ thể có nghĩa vụ thực hiện quyền; xác định được những thiếu hụt năng lực của các bên để xây dựng phương án phù hợp nhất.

(5) Lựa chọn các biện pháp tác động một cách hiệu quả nhất để giải quyết vấn đề.

Để vận dụng phương pháp tiếp cận dựa trên quyền con người trong xây dựng VBQPPL theo chức năng của Công an nhân dân có hiệu quả, trong thời tới cần tập trung một số định hướng, giải pháp sau đây:

Thứ nhất, trong giai đoạn đánh giá tác động của các VBQPPL, Bộ Công an cần chú trọng đánh giá tác động đến quyền con người của văn bản đó để nhận diện được những nguy cơ ảnh hưởng hoặc xâm phạm quyền con người, đặc biệt là phát hiện được những “kẽ hở” của pháp luật trong lĩnh vực này. Việc đánh giá tác động này cũng sẽ góp phần tránh được việc “bỏ sót” những đối tượng cụ thể trong xã hội có thể được hưởng những quyền con người đã được hiến định trong Hiến pháp năm 2013.

Thứ hai, khảo sát các chuẩn mực và pháp luật quốc tế có liên quan đến lĩnh vực cần điều chỉnh (bao gồm các công ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên, các nghị định thư mà Việt Nam chấp thuận, các bình luận của các cơ quan của Liên hợp quốc…), nhằm đảm bảo sự tương thích về mặt pháp lý giữa pháp luật quốc gia và quốc tế. Bên cạnh đó, Bộ cũng cần nghiên cứu kỹ các cam kết/chấp thuận của Việt Nam đối với những khuyến nghị của các cơ quan, tổ chức quốc tế liên quan (chẳng hạn đối với báo cáo UPR, các báo cáo các công ước mà Việt Nam là thành viên).

Thứ ba, xác định rõ cách tiếp cận trong các quy định về chủ thể quyền theo nguyên tắc “tối đa hoá các tác động tích cực với quyền con người (nguyên tắc “Do Maximum Good”)[8]. Điều này có nghĩa, trong xây dựng các dự thảo văn bản QPPL, Bộ Công an và các cơ quan của Bộ cần dự liệu, liệt kê một cách tối đa nhất các quyền mà các chủ thể quyền cần phải/có thể được hưởng theo nguyên tắc “được làm những điều mà luật không cấm”. Tất nhiên, điều này không có nghĩa là trao quyền một cách thái quá mà cũng cần phù hợp với năng lực thực hiện quyền của chủ thể này cũng như điều kiện thực tiễn của đất nước.

Thứ tư, đối với các quy định về chủ thể có trách nhiệm, cần bảo đảm nguyên tắc “không làm tổn hại đến quyền con người (nguyên tắc “Do No Harm)[9] cần bao quát và cụ thể hoá các nghĩa vụ tôn trọng, bảo đảm, bảo vệ của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan. Nói cách khác, trong xây dựng các văn bản QPPL theo chức năng của Công an nhân dân, bên cạnh trao quyền hạn, cần xác định rõ các nghĩa vụ của các cơ quan nhà nước và các chủ thể có liên quan khác một cách chặt chẽ, tránh tình trạng lạm quyền hoặc tạo cơ hội cho việc vi phạm quyền con người. Các quy định này cũng cần dựa trên thực tế năng lực của chủ thể nghĩa vụ cũng như khả năng, điều kiện tổ chức thực hiện, tránh tình trạng quy định nhưng không/chậm tổ chức triển khai được trong thực tiễn.

Thứ năm, với bất cứ một dự thảo luật nào do Bộ Công an chủ trì soạn thảo, cần đưa vào luật một nguyên tắc quan trọng là tôn trọng, bảo đảm, bảo vệ quyền con người; quyền, lợi ích hợp pháp của các tổ chức, cá nhân có liên quan. Đây là nguyên tắc chung, là tư tưởng chỉ đạo xuyên suốt toàn bộ các quy định của VPQPPL được ban hành cũng như các văn bản hướng dẫn thi hành.

Thứ sáu, để thúc đẩy lồng ghép, tích hợp HRBA trong xây dựng VBQPPL của ngành Công an nhân dân nói riêng (và của các ngành, địa phương nói chung), trong thời gian tới cần tiếp tục phổ biến rộng rãi phương pháp tiếp cận này cho đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức trong bộ máy nhà nước và cho người dân. Mục đích là để các tiêu chuẩn quyền con người trở thành quan điểm nền tảng cho việc xây dựng và quá trình triển khai, thực hiện VBQPPL nói riêng cũng như trong các hoạt động của Nhà nước và xã hội, trong đó có ngành Công an nhân dân./.