Pháp luật về tình trạng khẩn cấp quốc gia ở một số nước trên thế giới và bài học kinh nghiệm với Việt Nam (Kỳ 1)

Mặc dù vậy, các chính sách này không nên được áp dụng nhằm hạn chế một số quyền con người (như được quy định tại khoản 2 Điều 4 Công ước quốc tế về các quyền dân sự, chính trị - ICCPR- năm 1966). Cho đến nay, hầu hết các nước thành viên của Liên hợp quốc đều xây dựng những quy định pháp luật cụ thể về tình trạng khẩn cấp quốc gia trên cơ sở phù hợp với những quy định của pháp luật quốc tế về vấn đề này.

Nhân viên y tế tiêm vaccine phòng COVID-19 cho người dân tại Tokyo, Nhật Bản. Nguồn: AFP/TTXVN.

1. Tình trạng khẩn cấp quốc gia theo quy định pháp luật hiện hành của một số nước trên thế giới

a) Pháp luật một số nước châu Á – Thái Bình Dương

+ Nhật Bản: Hiến pháp Nhật Bản không có điều khoản nào về tình trạng khẩn cấp. Trên thực tế, pháp luật Nhật Bản về tình trạng khẩn cấp chủ yếu gắn với bối cảnh thiên tai hoặc dịch bệnh. Các đạo luật quan trọng của Nhật Bản quy định về tình trạng khẩn cấp bao gồm Luật về phòng ngừa các dịch bệnh lây lan và chăm sóc y tế cho bệnh nhân năm 1998 (the Act on the Prevention of Infectious Diseases and Medical Care for Patients with Infectious Diseases, còn gọi tắt là Luật Kiểm soát dịch bệnh lây lan) (the Infectious Diseases Control Law) và Luật về các biện pháp đặc biệt chống bệnh cúm mới năm 2012 (the Act on Special Measures against Novel Infuenza)[1]. Cả hai đạo luật này đều được sửa đổi vào năm 2021 trong bối cảnh diễn ra đại dịch Covid-19 tại Nhật Bản cũng như trên toàn thế giới. Việc sửa đổi hai đạo luật này có ý nghĩa xác định rõ hơn thẩm quyền của các cơ quan nhà nước tại Nhật Bản trong tình trạng khẩn cấp quốc gia, nâng cao trách nhiệm giải trình của các thiết chế nhà nước, kêu gọi sự phối kết hợp hiệu quả với các tổ chức xã hội và cộng đồng, đồng thời bảo đảm sao cho các biện pháp khẩn cấp tạm thời ảnh hưởng ở mức thấp nhất tới việc thực thi các quyền con người của người dân Nhật Bản.

+ Các nước ASEAN: Hầu hết các nước ASEAN đều có các quy định liên quan đến tình trạng khẩn cấp, được ghi nhận trong cả Hiến pháp và các đạo luật cụ thể. Tại Philippines, Hiến pháp năm 1987 xác định một số loại tình trạng khẩn cấp và gắn liền với đó là những quy định về mức độ hành động khác nhau của chính quyền. Theo quy định của Hiến pháp Philippines, tình trạng khẩn cấp bao gồm: chiến tranh và thiết quân luật. Ngoài ra, có một số loại tình trạng khẩn cấp khác tuy không được ghi nhận trong Hiến pháp, nhưng lại được tuyên bố trên thực tế. Ví dụ như: nổi dậy/bạo loạn, tình trạng báo động khẩn cấp về y tế, tình trạng thảm họa khẩn cấp do thiên nhiên hoặc con người gây ra (calamity). Trong trường hợp xảy ra tình trạng thảm họa khẩn cấp, chính quyền các địa phương cũng được phép tuyên bố tình trạng này ở khu vực thuộc thẩm quyền quản lý của họ.

Tại Malaysia, Hiến pháp năm 1957 (sửa đổi năm 1963) cũng đề cập tới tình trạng khẩn cấp. Cụ thể, Khoản 1(A) Điều 150 quy định, tình trạng khẩn cấp nghiêm trọng diễn ra khi an ninh quốc gia, đời sống kinh tế hoặc trật tự công cộng ở liên bang Malaysia hoặc bất kỳ nơi nào thuộc liên bang bị đe dọa và khi đó, nhà vua Malaysia có thể ban bố lệnh về tình trạng khẩn cấp, trong đó chính thức tuyên bố về tình trạng khẩn cấp quốc gia.

Tại Singapore, tình trạng khẩn cấp được quy định tại Hiến pháp năm 1963 và Luật về tình trạng khẩn cấp (các quyền lực then chốt) năm 1964 (the Emergency (Essential Power) Act). Điều 150 của Hiến pháp Singapore trao thẩm quyền ban bố tình trạng khẩn cấp cho Tổng thống nước này. Cụ thể hóa điều khoản này của Hiến pháp, Luật năm 1964 khẳng định Tổng thống Singapore có thể đặt ra các quy định được cho là cần thiết nhằm bảo vệ an toàn chung, bảo vệ liên bang, duy trì trật tự công cộng và các hoạt động cung ứng dịch vụ cần thiết cho đời sống cộng đồng. Các quy định có thể bao gồm: các biện pháp mang tính chế tài đối với người vi phạm trong tình trạng khẩn cấp quốc gia, các quy định điều chỉnh hành vi của cá nhân hoặc hoạt động của tổ chức trong tình trạng khẩn cấp,[2] v.v.. Nhìn chung, các quy định  của pháp luật Singapore về tình trạng khẩn cấp ít nhiều đều có thể ảnh hưởng hay làm hạn chế quyền con người của người dân Singapore.

+ Australia: Pháp luật về tình trạng khẩn cấp ở Australia có sự khác biệt giữa các bang của nước này. Đối với việc quản lý tình trạng khẩn cấp, các khu vực chịu ảnh hưởng của thảm họa thiên nhiên sẽ thuộc trách nhiệm của bang, cho tới khi bang đó tuyên bố tình trạng khẩn cấp nhằm tiếp cận với Quỹ liên bang cho tình trạng khẩn cấp để đối phó và phục hồi. Trong trường hợp này, tình trạng khẩn cấp không áp dụng đối với toàn bang, mà chỉ giới hạn ở những địa điểm mà các dịch vụ thiết yếu bị hủy hoại.

Trên thực tế, đầu năm 2020, chính quyền Australia đã ban bố tình trạng khẩn cấp về an ninh sinh học của con người vì những rủi ro đối với sức khỏe do đại dịch Covid-19 gây ra. Đạo luật An ninh sinh học (the Biosecurity Act) do Quốc hội Australia thông qua năm 2015 quy định, toàn quyền Australia có thẩm quyền công bố tình trạng khẩn cấp nếu như Bộ trưởng Y tế xác nhận một dịch bệnh đang gây ra đe dọa nghiêm trọng và thức thời cho con người hoặc gây hại cho sức khỏe con người trên quy mô gần như toàn quốc. Quy định này cũng có nghĩa là chính quyền có thể đặt ra một số biện pháp hạn chế hoặc ngăn làn sóng đi lại, dịch chuyển của người dân và hàng hóa giữa một số địa điểm cụ thể bị ảnh hưởng bởi dịch bệnh.

b) Pháp luật một số nước châu Âu

+ Vương quốc Anh: Theo quy định của pháp luật nước Anh, chỉ có nguyên thủ quốc gia (Nữ hoàng Anh/vua Anh) mới có thẩm quyền đưa ra các quy định về tình trạng khẩn cấp, sau khi có sự tư vấn của Hội đồng cơ mật hoàng gia hoặc Thủ tướng Anh. Do nước Anh không có hiến pháp thành văn nên không có các quy định mang tính hiến định về tình trạng khẩn cấp quốc gia. Thay vào đó, các quy định về tình trạng khẩn cấp và thẩm quyền ban bố tình trạng khẩn cấp được cụ thể hóa trong các đạo luật chuyên biệt, chẳng hạn như Đạo luật về quyền lực trong tình trạng khẩn cấp (The Emergency Powers Act 1920, có hiệu lực đến năm 2004) và Đạo luật về sự biến bất ngờ (The Civil Contingencies Act 2004).

Trong đạo luật năm 2004, các nhà lập pháp Anh quốc đã định nghĩa rõ tình trạng khẩn cấp là bối cảnh chiến tranh hoặc các cuộc tấn công từ nước ngoài, của khủng bố mà đe dọa gây thiệt hại nghiêm trọng tới an ninh quốc gia của nước Anh. Tình trạng khẩn cấp quốc gia cũng có thể được đặt ra trong bối cảnh các sự kiện có nguy cơ đe dọa nghiêm trọng đến phúc lợi của người dân hoặc môi trường sống ở một nơi chốn cụ thể tại Anh. Thời hạn áp dụng các quy định này là 30 ngày, nhưng có thể được Nghị viện Anh cho phép kéo dài thêm nếu xét thấy cần thiết.

Có thể thấy, đạo luật trên đã trao thẩm quyền rất rộng cho các cơ quan nhà nước từ trung ương tới địa phương trong việc áp dụng các biện pháp phù hợp khi xảy ra tình trạng khẩn cấp quốc gia ở Anh. Thậm chí, nó còn cho phép Nghị viện có thể sửa đổi, thay thế các đạo luật hiện hành bằng các quy định pháp luật mới trong bối cảnh khẩn cấp, ngoại trừ Đạo luật Nhân quyền (the Human Rights Act 1998) và Phần 2 của đạo luật nói trên.

+ Cộng hòa Pháp: Những quy định về tình trạng khẩn cấp quốc gia của Pháp được ghi nhận cả trong Hiến pháp và các đạo luật chuyên biệt. Điều 16 Hiến pháp năm 1958 của Cộng hòa Pháp trao cho Tổng thống thực thi những quyền hạn đặc biệt trong trường hợp có sự việc nghiêm trọng xảy ra đe dọa trực tiếp đến các thiết chế của nền cộng hòa, đến độc lập dân tộc hoặc toàn vẹn lãnh thổ,… Bên cạnh Điều 16, Điều 36 còn có quy định về tình trạng giới nghiêm, mà ít nhiều cũng liên quan đến tình trạng khẩn cấp quốc gia. Ngoài ra, đạo luật ngày 3/4/1955 của Cộng hòa Pháp cũng cho phép Hội đồng Bộ trưởng được tuyên bố “tình trạng khẩn cấp quốc gia” (état d’urgence). Sự khác biệt giữa quy định của Hiến pháp 1958 và đạo luật năm 1955 về tình trạng khẩn cấp quốc gia chủ yếu nằm ở việc phân chia quyền lực: Điều 16 Hiến pháp cho phép cơ quan hành pháp tạm đình chỉ các thủ tục hành chính thông thường của nền cộng hòa, còn đạo luật năm 1955 cho phép thực hiện tình trạng khẩn cấp quốc gia trong vòng 12 ngày trên thực tế và sau đó Quốc hội phải thông qua một luật mới để mở rộng thêm thời hạn cần thiết[3].

Từ trước đến nay, Cộng hòa Pháp đã nhiều lần tuyên bố tình trạng khẩn cấp quốc gia trong bối cảnh chiến tranh, các vụ bạo loạn, khủng bố và gần đây nhất là bối cảnh đại dịch Covid-19. Đạo luật ngày 23/3/2020 cho phép tuyên bố “tình trạng khẩn cấp quốc gia về vệ sinh” (sanitary state of emergency), trao cho Thủ tướng Pháp thẩm quyền tiến hành các biện pháp đặc biệt nhằm bảo vệ sức khỏe cộng đồng trong thời gian xảy ra thảm họa về y tế mang tính đại dịch gây nguy hiểm cho cả dân tộc.

+ Các nước Bắc Âu (Đan Mạch, Na Uy, Thuy Điển, Phần Lan, Iceland) : Do hoàn cảnh lịch sử khác nhau nên các nước Bắc Âu ghi nhận vấn đề tình trạng khẩn cấp khác nhau xét trên một số phương diện nhất định. Hiến pháp Thụy Điển giới hạn quy định về tình trạng khẩn cấp chỉ gắn với bối cảnh chiến tranh (mặc dù trên thực tế hơn 200 năm qua, Thụy Điển không có bất cứ cuộc nội chiến hay tham gia bất cứ cuộc chiến nào bên ngoài lãnh thổ quốc gia)[4]. Mặc dù Hiến pháp Thụy Điển không có quy định riêng cụ thể về tình trạng khẩn cấp, nhưng Chương 15 của Luật về chính phủ (một trong bốn đạo luật cơ bản cấu thành Hiến pháp Thụy Điển) lại chứa đựng khuôn khổ pháp lý cho việc phân công lại quyền lập pháp trong thời chiến hoặc có nguy cơ chiến tranh. Theo đó, trong thời chiến, chính phủ phải thực thi các nghĩa vụ của Quốc hội Thụy Điển trong mức độ cần thiết để bảo vệ nhà nước và chấm dứt chiến tranh nếu như Quốc hội không thể làm tròn bổn phận của mình. Còn trong thời bình, chính phủ phải giải quyết các cuộc khủng hoảng gắn với đời sống của thường dân trong khuôn khổ hiến định (ví dụ như trong đại dịch Covid-19 vừa qua)[5].

Khác với Thụỵ Điển, pháp luật Phần Lan đặt vấn đề giới hạn thẩm quyền của chính quyền trong tình trạng khẩn cấp trong mối quan hệ chặt chẽ với việc bảo đảm quyền con người. Điều 23 Hiến pháp Phần Lan 1999 (sửa đổi năm 2011) quy định, các biện pháp ngoại lệ tạm thời đối với các quyền cơ bản phù hợp với các cam kết quốc tế về quyền con người của nước này và được cho là cần thiết trong trường hợp bị tấn công vũ trang hoặc trong những tình huống khẩn cấp khác do luật định mà đặt ra mối đe dọa nghiêm trọng tới quốc gia, thì có thể được ban hành thông qua một đạo luật của Quốc hội hoặc thông qua một văn bản của chính phủ (trên cơ sở được cho phép/trao quyền trong một đạo luật vì một lý do cụ thể và có phạm vi áp dụng được xác định chính xác). Cơ sở cho việc thực hiện các biện pháp ngoại lệ tạm thời phải luôn dựa trên một đạo luật. Cũng theo quy định của Điều 23, các văn bản của chính phủ liên quan đến các biện pháp khẩn cấp tạm thời phải được đệ trình lên Quốc hội xem xét ngay lập tức và Quốc hội có thể quyết định tính có hiệu lực hay không của các văn bản này. Ngoài Hiến pháp, Thụy Điển còn quy định vấn đề khẩn cấp quốc gia trong hai đạo luật chuyên biệt là Luật Phòng vệ (the State of Defence Act) năm 1991 và Luật về quyền lực trong tình trạng khẩn cấp (the Emergency Powers Act) năm 2011. Mục đích của đạo luật năm 2011 là bảo đảm sinh kế cho người dân cũng như cho nền kinh tế quốc dân, duy trì trật tự pháp lý và các quyền con người, bảo vệ sự toàn vẹn lãnh thổ và độc lập trong bối cảnh khẩn cấp quốc gia[6].

Trong khi đó, Đan Mạch đề cập một cách gián tiếp về tình trạng khẩn cấp trong Hiến pháp năm 1953, gắn liền với việc quy định thẩm quyền của các thiết chế nhà nước. Phần 23 của Hiến pháp Đan Mạch trao một số thẩm quyền cụ thể cho nhà vua (hay chính phủ) được tiến hành các biện pháp riêng biệt trong trường hợp Quốc hội không thể họp. Trong trường hợp đó, nhà vua có thể ban hành luật tạm thời, nhưng không được trái với Hiến pháp. Khi Quốc hội có thể họp trở lại, các luật tạm thời này phải được đệ trình để thông qua hoặc bác bỏ theo tỷ lệ đa số nghị sĩ.[7] Mặc dù Hiến pháp Đan Mạch không xác định cụ thể các tình huống khẩn cấp, Phần 23 của Hiến pháp vẫn có thể được áp dụng khi Quốc hội không thể họp (chẳng hạn do chiến tranh hoặc thiên tai), nhưng cũng có thể trong trường hợp tổng tuyển cử. (Chỉ duy nhất một đạo luật không thể được thông qua với tính cách là luật tạm thời, đó là Luật Tài chính).